Controle da Administração Flashcards
O que é o CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO?
A Administração Pública se sujeita a controle, isto é, ela desempenha atividades que devem ser dirigidas ao atendimento do interesse público, que seguem regras legais e tem limites impostos por lei ou por um regime jurídico administrativo. Por exemplo, a Administração Pública não pode praticar atos em desconformidade com a lei ou atentar contra princípios.
Para além disso, importante lembrar que a Administração Pública deve sempre atuar buscando o melhor atendimento do interesse público dentro de um viés de eficiência, eficácia e efetividade.
Assim, cabe à Administração Pública analisar se as medidas estão sendo oportunas e convenientes.
A Administração Pública vai se submeter a um controle por ela própria, neste caso, caracterizado como controle administrativo.
O controle administrativo é realizado pela própria Administração Pública, não sendo apenas do Poder Executivo, como também Poder Legislativo e Poder Judiciário.
A Administração Pública varia a conformidade dos seus atos com a lei e o direito, legalidade e princípios.
Em resumo, a Administração Pública dos três Poderes realiza controle administrativo sobre as suas próprias atividades, avaliando não só a conformidade delas com a lei e o direito, como também a oportunidade e conveniência das medidas que foram tomadas, à luz da eficiência e efetividade.
O princípio da autotutela é o fundamento do controle administrativo.
Além do controle administrativo, há, ainda, o controle judicial e o controle legislativo.
O controle judicial é realizado por órgãos ( juízes) do Poder Judiciário que, uma vez provocados, devem realizar o controle da atividade administrativa do ponto de vista da conformidade com a lei e o direito. O controle judicial é dotado de um poder denominado jurisdição. A jurisdição faz a coisa julgada material que, em princípio, é inquestionável. Uma vez transitada em julgado a decisão judicial encerra a discussão.
O controle legislativo, por sua vez, é realizado por órgãos do Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas, contudo, este último não integra o Poder Legislativo. O controle legislativo é político e financeiro, nos limites da Constituição Federal, compreendendo a conformidade com a lei e o direito, de acordo com a oportunidade e conveniência. O controle legislativo e o controle judicial são baseados no princípio (ou teoria) da separação dos poderes: freios e contrapesos.
Veja-se os exemplos de cada um dos três controles:
a) Exemplos do controle administrativo: apreciação de recurso administrativo. Um pedido administrativo formulado perante o INSS, o qual foi negado, podendo a parte interessada apresentar recurso ao superior para reavaliar a decisão do subordinado. O controle, neste exemplo, é de natureza hierárquica. O recurso pode ser provocado ou de ofício, isto é, o próprio chefe analisar a decisão do subordinado.
O controle é feito dentro da própria estrutura da Administração Pública, e, por isso, é apelidado de controle interno.
O servidor do Senado Federal que pleiteia benefício da Lei n. 8.112 e é negado, caberá recurso administrativo para o superior hierárquico, na forma do art.106 e 107 da Lei n. 8.112.
Percebe-se que o controle administrativo também significa dentro do Executivo (caso do INSS) e do Legislativo (servidor do Senado). E, também ao Judiciário, por exemplo, o servidor do TSE que pleiteia algum benefício da Lei n. 8.112 que, uma vez indeferidos, permite recurso administrativo.
No Poder Legislativo e Judiciário o controle administrativo é atividade atípica.
b) Exemplo do controle judicial: Um pedido administrativo formulado perante o INSS, o qual foi negado, podendo a parte interessada apresentar recurso ao superior para reavaliar a decisão do subordinado. Não obteve êxito no recurso administrativo e decide discutir judicialmente. No controle judicial, a decisão do INSS sob crivo da Justiça Federal (Poder Judiciário).
O controle judicial não pode ser iniciado de ofício, mas sim por provocação mediante ação adequada. Por exemplo, em caso de direito líquido certo, o instrumento adequado é o mandado de segurança, caso contrário será por meio da ação no rito ordinário do CPC.
A ação judicial é o meio de provocação do controle judicial que, no caso acima narrado, será instalado junto à Justiça Federal.
No contexto do caso acima, não existe uma subordinação entre o INSS e o Poder Judiciário.
O que existe é a prerrogativa constitucional de uma lesão ou ameaça a lesão não escapar de apreciação judicial, seja a Administração Pública ou qualquer pessoa.
Outro exemplo: quando o Poder Público não está aplicando todo o empenho que tem ou deveria ter na área de saúde. Seria possível o Poder Judiciário apreciar este tipo de inação do Estado? De regra, o Poder Judiciário não tem condições de apreciar o mérito dos atos praticados pela Administração.
Via de regra, o Poder Judiciário não tem condições de apreciar o mérito dos atos praticados pela Administração. O mérito é atividade administrativa em si. E o Poder Judiciário apreciar o mérito dos atos administrativos viola a separação dos poderes.
Toda vez que o controle é externo, ele não pode violar a separação dos poderes e, caso contrário, incorretos em grave inconstitucionalidade.
Em regra, o Poder Judiciário não pode invadir a avaliação de oportunidade e conveniência dos atos administrativos. Todavia, foi questionado no STF a possibilidade de determinado Estado da Federação não aplicar recursos na área de saúde e a inação do Poder Judiciário diante disso.
O STF firmou entendimento no sentido de que, embora o Poder Judiciário não pode invadir o mérito das políticas públicas, no caso levado a apreciação, havia flagrante ilegalidade, violação de princípios, especialmente os princípios expressos na CF/1988. Dada a incontestável omissão, o Poder Judiciário não pode ser omisso também e tem que cobrar do Executivo.
No entanto, não pode o Poder Judiciário determinar o que o Poder Executivo deve fazer, mas tem que exigir do Executivo algum tipo de providência, isto é, que analise o que for mais oportuno e conveniente. O que o Poder Judiciário faz é que o Executivo se manifeste.
Jurisprudência intervenção judicial x políticas públicas:
- A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
- A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.
- No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).
(RE 684.612/RJ, Rel. Ministro Roberto Barroso, Julgamento 03/07/2023)
O Poder Judiciário pode sim cobrar da Administração Pública.
Em relação ao Congresso Nacional, o Poder Legislativo pode, de acordo com o disposto no art. 49, X, CF/1988, “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.
No Estado Democrático de Direito, todos possuem a prorrogativa de realizar controle da conformidade com a lei e o Direito.
O Poder Legislativo está legitimado constitucionalmente para cobrar do Poder Executivo providências da área da saúde. Fundamento legal: art. 49, X, CF/1988.
O mérito é de ampla análise pela Administração, de quase zero análise pelo Poder Judiciário e, nos limites da CF/1988, o mérito pode ser apreciado pelo Poder Legislativo, sem que haja violação da separação dos poderes.
O que é o CONTROLE: CONTEÚDO?
Controle de Juridicidade:
Juridicidade é a conformidade com a lei e o Direito.
Tanto pode ser exercido pela Administração quanto pelo Legislativo ou pelo Judiciário, com a única diferença de que o Executivo exercita-o de ofício ou mediante provocação recursal, ao passo que o Legislativo só o efetiva nos casos expressos na Constituição, e o Judiciário através de ação adequada. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 1998, p. 547)
A anulação, por desconformidade com a lei e o Direito, pode ser pela própria Administração ou pode ser pelo Poder Judiciário.
O controle Legislativo não tem condições de anular atos praticados pela Administração.
Todavia, a anulação pode ser administrativa e isso significa Executivo, Legislativo e Judiciário.
A Administração Pública dos três poderes têm a prerrogativa de anular seus próprios atos.
E o Poder Judiciário também. O Poder Judiciário é controle externo.
O Legislativo não anula atos praticados pelo Poder Executivo, limitando-se em “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.
Controle de Mérito:
O mérito é a oportunidade e conveniência.
Comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência e oportunidade do ato controlado. Daí porque esse controle compete normalmente à Administração, e, em casos excepcionai, expressos na Constituição, ao Legislativo (CF, art. 49, IX e X), mas nunca ao Judiciário. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 1998, p. 547)
A revogação somente pode ser realizada pela Administração Pública. Somente a Administração pode revogar e a Administração não é somente no Executivo, como também no Executivo e Legislativo.
O Poder Executivo tem condições de revogar os seus próprios atos.
Ex.: servidor do TSE praticou ato administrativo que o chefe julgou que não era oportuno e conveniente. O chefe, no exercício da hierarquia, revogou a decisão do servidor. Tal conduta está correta porquanto a decisão tomada pela Administração (do Judiciário, no caso) pode ser revogada por ela própria, contudo, a revogação não pode ser judicialmente porque o Judiciário não pode analisar o mérito do ato administrativo, limitando-se a analisar a conformidade com a lei e com o Direito, e se os limites principiológicos foram respeitados.
Ex: o servidor do TSE em que o chefe julgou que o ato era ilegal e, consequentemente, anulou o ato, por meio do controle de juridicidade. A decisão poderia ser anulada judicialmente também.
Como é a EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS?
Em resumo, ocorre a anulação dos atos administrativos:
1. Causa: antijuridicidade
2. Objeto: atos vinculados ou discricionários
3. Efeitos: retroativos (ex tunc)
4. Legitimação: administração e judiciário.
Ocorre a revogação dos atos administrativos:
1. Causa: oportunidade e conveniência
2. Objeto: atos discricionários
3. Efeitos: proativos (ex nunc)
4. Legitimação: administração
Importante destacar os seguintes fundamentos jurídicos acerca da anulação e revogação dos atos administrativos:
Súmula 346 - STF. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos (autotutela).
Súmula 473 - STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Lei n. 9784/1999
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
A CONVALIDAÇÃO também é autotutela, contudo, ao invés de extinguir o ato, o vício é sanável (defeito sanável).
A REVOGAÇÃO do ato administrativo é de atos discricionários. Em regra, os atos vinculados são irrevogáveis.
Obs.: Exceção: ressalva de concessão de licença para construção que, segundo o STJ, desde que antes de iniciada a obra, é possível a revogação da licença para construir (ato vinculado). Recurso Especial 1820792.
O que é o CONTROLE: ORIGEM?
Controle Interno:
Realizado pela unidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agente é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 1998, p. 546)
Controle Externo:
É o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, por exemplo, a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo;
a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação determinada despesa do Executivo;
a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 1998, p. 5.
O que é o CONTROLE: NATUREZA DA RELAÇÃO?
Hierárquico:
Automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores. Daí decorre que os órgãos de cúpula têm sempre o controle dos subalternos, independente de norma que o estabeleça. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 1998, p. 545)
No controle hierárquico é com hierarquia e só existe entre órgãos e agentes, nunca entre entidades.
Finalístico:
De verificação do enquadramento da instituição no programa geral no Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções estatuárias,
para o atingimento das finalidades da entidade controlada. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro, 1998, p. 545).
O controle finalístico é o da Administração Direta sobre a Administração Indireta, e não
há hierarquia entre entidades.
Ambos os controles estão dentro do controle administrativo.
Controle: Conteúdo: Mérito
Comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência e oportunidade do ato controlado.
Daí porque esse controle compete normalmente à Administração, e, em casos excepcionai, expressos
na Constituição, ao Legislativo (CF, art. 49, IX e X), mas nunca ao Judiciário. (MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 1998, p. 547)
Controle: Conteúdo: Juridicidade
Tanto pode ser exercido pela Administração quanto pelo Legislativo ou pelo Judiciário, com a única diferença de que o Executivo exercita-o de ofício ou mediante provocação recursal, ao passo que o Legislativo só o efetiva nos casos expressos na Constituição, e o Judiciário através de ação adequada.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 1998, p. 547)
Controle: Origem: Interno
Realizado pela unidade ou órgão responsável pela atividade controlada , no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agente é
considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por
seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 1998, p. 546)
Controle: Origem: Externo
É o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, por exemplo, a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 1998, p. 546)
Extinção dos Atos Administrativos: Anulação
- Causa: antijuridicidade
- Objeto: atos vinculados ou discricionários
- Efeitos: retroativos
- Legitimação: administração e judiciário
Extinção dos Atos Administrativos: Revogação
- Causa: oportunidade e conveniência
- Objeto: atos discricionários
- Efeitos: proativos
- Legitimação: administração
Anulação X Ampla Defesa
A Administração, à luz do princípio da autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando detectada a sua ilegalidade, consoante reza a Súmula 473/STF. Todavia, quando os referidos atos implicam invasão da esfera jurídica dos interesses individuais de seus administrados, é obrigatória a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido processo legal e os corolários da ampla defesa e do contraditório. (AgInt no AgRg no AREsp 760.681/SC, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Julgamento 03/06/2019)
É necessária a prévia instauração de procedimento administrativo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, sempre que a Administração, exercendo seu poder de autotutela, anula atos administrativos que repercutem na esfera de interesse do administrado. RE 946.481 AgR, Rel. Ministro Roberto Barroso, Julgamento 18/11/2016)
Intervenção Judicial x Políticas Públicas
- A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). (RE 684.612/RJ, Rel. Ministro Roberto Barroso, Julgamento 03/07/2023)
Concessão Inicial de Aposentadoria x TCU
Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. (RE 636.553/RS, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Julgado em 19/02/2020)
