1+2/4 (Grundlagen; Verwaltungsakt I: Begriff und Bedeutung; Begriffsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG; Arten von Verwaltungsakten und artverwandte Begriffe) Flashcards
Regelung (s. § 35 S. 1 VwVfG)
“Maßnahme, die darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu
setzen, d.h. Rechte und Pflichten des Betroffenen unmittelbar zu begründen, zu ändern, aufzuheben, mit bindender Wirkung festzustellen
oder zu verneinen”
2 VS: (1) Zweck der behördlichen Maßnahme muss die unmittelbare Herbeiführung einer verbindlichen Rechtsfolge sein (Zweckrichtung).
(2) Die behördliche Maßnahme muss die verbindliche Rechtsfolge auch tatsächlich angeordnet und gesetzt haben (Rechtserfolg)
- inkludiert:
- auf Setzung einer Rechtsfolge gerichtet
- Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung von Rechten oder Pflichten
- Einseitige (Str.) rechtsverbindliche Gestaltung eines Lebens-SV
- exkludiert:
- Realakte (Verwaltungsrechtsakte vs. Verwaltungsrealakte)
- Insbes. unverbindliche (Rechts-)Auskünfte
- Vorbereitende und unselbstständige Teilakte (nicht aber: Teilgenehmigungen, Vorbescheide)
- Willenserklärungen iRe verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses, die keinen anordnenden Charakter haben (Aufrechnungserklärung, Fristsetzung)
Hoheitliche Maßnahme (s. § 35 S. 1 VwVfG)
a) Maßnahme:
VA nur ein Handeln, kein Unterlassen (außer behördlichen Entscheidung, untätig zu bleiben, oder bei einer Antragsablehnung)
b) Hoheitlich
- auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts (siehe Abgrenzungstheorien)
- verlangt einseitiges behördliches Handeln im Über-Unterordnungs-Verhältnis (keine Verträge)
- str. Handlungen mit Doppelnatur
- exkludiert:
- Privatrechtsakte
- auch Akte verwaltungsprivatrechtlicher Natur (Bsp. städt. Abfallversorgungsunternehmen: GmbH, aber zu 100% im Eigentum der Stadt)
- verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse (insbes. Verwaltungsverträge)
- Strafrechtsakte wohl erst mangels Behördencharakters auszuscheiden
Einzelfall (s. § 35 S. 1 VwVfG)
“bestimmte oder bestimmbare Anzahl der Adressaten einer hoheitlichen Maßnahme - Konkretheit der Regelung entscheidend”
- Konkret-individuell: Regelung eines einzigen Falles einer einzelnen Person oder Maßnahme richtet sich in einem bestimmten Fall an eine Vielzahl von Personen, diese sind aber individuell bestimmbar (Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2, 1. Var. VwVfG)
- individuell = Adressaten der Maßnahme müssen im Zeitpunkt der Anordnung bei objektiver Betrachtungsweise individuell bestimmbar sein (stattfindende Demo)
- wenn Adressaten nicht individuell bestimmbar, sondern nur nach einem Merkmal potentiell abgrenzbar, die Regelung betrifft einen bestimmten Sachverhalt, richtet sich aber an eine unbest. Zahl von Personen→ konkret-generelle Regelung (zukünftige Demo)
→ rechtl. Qualifizierung durch Individualität der Adressaten oder Konkretheit des Sachverhalts? § 35 geht von Letzterem aus! d.h. → Einzelfallregelung und VA, Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2, 1. Var. VwVfG - Urteil nach allen Umständen: Zeitdauer, den räumlichen Geltungsbereich, den Grad der inhaltlichen Differenziertheit und Komplexität, die Auswirkungen, die Vollzugsfähigkeit und -bedürftigkeit der Regelung
- Einzelfall grenzt vom materiellen Gesetz ab→ betreffen eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und eine unbestimmte Vielzahl von Personen = abstrakt-generelle Regelungen
- Allgemeinverfügungen = konkret-generelle Regelung = EInzelfallregelung
3 Arten:
- Personenbezogene Allgemeinverfügungen (§ 35 S. 2, 1. Var. VwVfG): VA, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder (nicht notwendig individuell) bestimmbaren Personenkreis richten.
- Sachbezogene Allgemeinverfügungen (§ 35 S. 2, 2. Var. VwVfG): VA, die die öffentlich-rechtlichen Eigenschaften von Sachen regeln
- Benutzungsregelnde Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2, 3. Var. VwVfG): VA, die die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit regeln. Anders als die sachbezogenen Allgemeinverfügungen nach § 35 S. 2, 2. Var. VwVfG regeln sie nicht die grundsätzliche Benutzbarkeit oder rechtliche Befindlichkeit einer Sache, sondern nur die Rechte und Pflichten der Benutzer (zB Verkehrszeichen). Fließende Grenze zur personenbezogenen Allgemeinverfügung. Entscheidend ist die Rechtsform (oft auch Satzung).
- gibt es abstrakt. individuelle Regelung?
(Vielzahl von Fällen eine Person betreffend)
(+) für Abstraktheit spricht, weil unbestimmte Vielzahl von zeitlich aufeinanderfolgenden Fällen betroffen
(-) für Konkretheit spricht, die Anordnungen beträfen eine ganz bestimmte konkrete Handlungspflicht
-i.E.: Einigkeit, dass solche Regelungen selbst dann Verwaltungsakte wären, wenn sie als abstrakt-individuell zu qualifizieren wären - exkludiert:
- abstrakte Regelungen, wie RVO, Satzung
- Abgrenzungsprobleme bei abstrakt–konkret
- Einordnungsprobleme: Pläne, Verkehrszeichen, Allgemeinverbindlichkeitserklärung
- Regelungsgegenstand:
- abstrakt vs. konkret
- muss stets konkret sein (nach Ort, Zeit, Umständen bestimmten Einzelfall betreffend)
- Regelungsadressat:
- generell vs. individuell
- authentisch interpretiert (“gelockert”) durch § 35 S. 2 1. Alt. VwVfG für adressatenbezogene Allgemeinheitsverfügungen: i.E. reicht Konkretheit
[Verwaltungsakte sind Verwaltungsrechtsakte und somit konkret-individuelle Normen - problematisch, da historische Sicht: Normen sind nur Gesetze]
Auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts (s. § 35 S. 1 VwVfG)
keine eigene Bedeutung-> in hoheitlich geprüft
Indizien für/gegen eine Einzelfallregelung
Pro:
- nach Zeit, Akteuren und Ort bestimmter SV
- Einmaligkeit des Lebenssachverhalts
- betrifft das Rechtsverhältnis zu einer bestimmten Sache (s. Widmung - Indizstellung einer Sache für öffentlich Belange
- Individualbekanntgabe
Contra:
- Erlass durch Legislativorgan im Gesetzgebungsverfahren
- Publikation im Gesetzesblatt (Ausnahme: 31 II BVerfGG: Tenor von Entscheidungen in Normenkontrollverfahren wird im Gesetzblatt publiziert - Sinn: diese haben Gesetzeskraft)
Bedeutung der Abgrenzung VA und “Rechtsnorm”
- unterschiedliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen
- Anforderung an EGL
- Zuständigkeit
- Verfahren
- unterschiedliche Rechtswidrigkeitsfolgen
- Nichtigkeitsdogma bei Rechtsnormen
- nur bei VA: §§ 43 ff. VwVfG
- unterschiedlicher Rechtsschutz
- Anfechtungs-/Verpflichtungsklage (§ 113 I und V VwGO) vs. Normenkontrolle (§ 47 VwGO)
- unterschiedliches Vollstreckungsregime
- Bestandskraftfähigkeit (nur) des VA
Behörde (s. § 35 S. 1 VwVfG)
“alle Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden”
- inkludiert:
- jede Stelle, die Aufgaben der öffVerw wahrnehmt, § 1 IV VwVfG (§ 1 II LVwVfG!)
- Verwaltung im funktionellen Sinne (vs. organisatorischer Behördenbegriff): Sachaufgabenerledigung entscheidend
- dh auch Einrichtungen, die nicht zur Verwaltung im institutionellen/organisatorischen Sinne gehören (zB Gerichtsverwaltungen; Beliehene: setzt Gesetz voraus)
- h.M.: enge Auslegung: Es muss sich um eine Stelle handeln, die aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften befugt ist, im eigenen Namen nach außen rechtsverbindlich zu handeln
- Beliehene (+)
- Verwaltungshelfer und Private, die öff. Aufgabe aufgrund privatrechtl. Verträge (-) ->Akte Ersterer können aber einer Behörde als VA zugerechnet werden (iRd rechtlichen Könnens, nicht Dürfens)
- jur. Pers. des PR unter beherrschendem Einfluss der öffentlichen Hand stehen und durch privatrechtliches Handeln öffentliche Aufgaben erfüllen→ wenn nicht Beliehene, können sie zumin. nicht öff.-rechtl. Handeln und keine Zurechnung zu einer Behörde (-)
- Gesetzgebungs-, Regierungs- und Rechtsprechungsorgane handeln (ausnahmsweise) nur dann als Behörden, wenn sie Verwaltungsaufgaben erfüllen, nicht aber, wenn sie in ihrer spezifischen Funktion tätig werden
- exkludiert:
- Aufgaben der Legislative, der Gubernative, der Judikative
- Aufgaben der Strafverfolgung
- mangels Behördencharakter: Nicht-VA ist kein nichtiger VA!
Außenwirkung (s. § 35 S. 1 VwVfG)
“Regelung wirkt außerhalb der Behörde und soll auch nach außen wirken; betrifft alle nat und jurP, die sich zur Behörde in einem allgemeinen Gewaltverhältnis befinden”
- inkludiert:
- dazu bestimmt, rechtliche Außenwirkung zu erzielen (intendierte Außenwirkung)
- Außenrecht
- typisch: Staat-Bürger-Beziehung
- aber auch Rechtsbeziehungen innerhalb des Staates, soweit Adressat im Verhältnis zur Behörde Träger eigener Rechte ist
- Frage der Rechtsbeziehung - außen = Berührung eines fremden Rechtskreises durch die regelnde Behörde
- exkludiert:
- Innenrecht
- zB innendienstliche Weisungen
- Abgrenzung von Grund- und Betriebsverhältnis bei Beamten (Versetzung vs. Umsetzung)
- Mehrstufiger Verwaltungsakt (Zustimmung anderer Verwaltungsbehörden)
(P) Doppelnatur einer Maßnahme: ggü. einer Person VA, ggü. anderer nicht
(+) BVerwG: Treffe die unmittelbare Rechtswirkung einer behördlichen Regelung nicht jedermann, sondern nur einen kleinen Kreis von Betroffenen, so sei sie nur diesen gegenüber ein Verwaltungsakt, nicht aber auch gegenüber den nicht unmittelbar Betroffenen (tw diesen ggü. Rechtsnorm).
(-) Bedenken im Hinblick auf die Fehlerfolgen im Falle von Rechtswidrigkeit: Eine rechtswidrige Rechtsnorm ist nichtig, ein rechtswidriger Verwaltungsakt dagegen nur unter den seltenen Voraussetzungen des § 44 VwVfG→ Akt ggü. Betroffenen wirksam und ggü. mittelbar Betroffenen nichtig) Auch lässt sich der VA-Definition des § 35 VwVfG nicht entnehmen, dass eine behördliche Maßnahme nur im Verhältnis zu den unmittelbar Betroffenen ein Verwaltungsakt sein kann, nicht dagegen auch im Verhältnis zu den nur mittelbar Betroffenen.
- letzteres entspricht zudem dem prozessualen Grundsatz: Für die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage genügt es, dass der Kläger einen tatsächlich existierenden Verwaltungsakt angreift. Es ist nicht einmal erforderlich, dass der Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger bekanntgegeben wurde, also gerade ihm gegenüber wirksam ist
Begriff: Verwaltungsrealakt
- Gegenstück zum Verwaltungs(rechts)akt i.S.v. § 35 VwVfG
- besitzt als solcher keinen Regelungs- und damit keinen Rechtsnormcharakter
- schlichtes / schlichthoheitliches / nichtförmliches / informelles Verwaltungshandeln
- erfüllt nicht die Merkmale einer der rechtsbegründenden Handlungsformen
- aber nicht auf Gegenüber zum VA beschränkt, d.h. Einzelfallbezug oder Hoheitlichkeit nicht begriffsnotwendig ( insoweit Sammelkategorie)
- zB: behördliche Auskünfte; Feststellung der Personalien
Rechtliche Wirkungen: Verwaltungsrealakt
- begründet/setzt selbst zwar keine Rechtsfolge (sonst wäre es ja selbst eine Rechtsnorm
- kann aber durch Inbezugnahme in einer Rechtsnorm(als deren Tatbestandselement) eine Rechtsfolge auslösen, muss also nicht ohne rechtliche Wirkung sein
- daher unterscheide: aus sich heraus rechtsbegründend (Rechtsnorm) – rechtliche Relevanz (rechtsfolgenauslösend)
- -> zentrale Testfrage also: verwirklichen der Verwaltung zurechenbare Tathandlungen (Verwaltungsrealakte) den Tatbestand einer Rechtsnorm?
- mögliche Bewirkung eines Rechtserfolges (Aufstellen eines Verkehrsschildes) oder eines Unrechtserfolges (TBElemente entsprechender Haftungsansprüche bei ihrer Rechtswidrigkeit)
- > Verwaltungsrealakte müssen daher den für sie bestehenden Rechtmäßigkeitsanforderungen genügen (ggf. Zuständigkeitsanforderungen; ErmächtigungsGL und GR)
- Die Rechtswidrigkeit hat keinen Einfluss auf den Bestand des Verwaltungsrealakts als Rechtsnorm (denn der Rechtsnormcharakter fehlt ja ohnehin!), kann aber Haftungsfolgen auslösen
Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 I GG - Voraussetzung
(1) Vorliegen einer Ungleichbehandlung
- VV als „Indiz“ für Verwaltungspraxis – man nimmt an, dass die Amtsträger/innen nach VV entscheiden
- beim ersten Fall: „antizipierte Verwaltungspraxis“?
(2) keine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung
- sachlicher Grund für eine Änderung der Verwaltungspraxis?
(3) Gesetzmäßigkeit der Praxis
- „keine Gleichheit im Unrecht“, „kein Anspruch auf Fehlerwiederholung“
P: Unterliegt die sonstige Leistungsverwaltung (sofern noch nicht gesetzlich geregelt) dem Gesetzesvorbehalt?
- eA (hM): nicht erforderlich; jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbes. die etatmäßige Bereitstellung von Mitteln, ist ausreichend
pro: Parlament trifft mit Haushaltsplan implizit auch Entscheidung über Ausgabenposten
pro: auch an Art. 3 I gebunden
pro: e contrario / systematisch: Gesetzesvorbehalt ist in der Leistungsverwaltung explizit normiert (bspw. § 31 SGB-I) - > Diff.: Vorbehalt der parl. Äußerung umfasst nur das ob, nicht das wie der Subventionsvergabe (durch Verwaltungsvorschriften regelbar)
- aA: Gesetzesvorbehalt auch hierfür
pro: Haushaltsposten nur abstrakt umschrieben - bei erforderlicher Konkretisierung durch Exekutive fehlt rechtsstaatliche Rückbindung an parlamentarischen Detailwillen
pro: Vorenthaltung von staatlicher Leistung kann mitunter gravierender sein als Eingriff
pro: Leistungskomponente der GR, sodass der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt auch die Leistungsverwaltung umfasst
P: Sind VG befugt bzw. in welchem Umfang sind VG befugt, aufgrund von unbestimmten Rechtsbegriffen ergangene Entscheidungen zu überprüfen?
- eA: Lehre vom Beurteilungsspielraum: nur beschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit - Varianten:
- > Beurteilungsspielraum: VG haben in diesem Bereich liegende Entscheidung hinzunehmen, können aber überprüfen, ob die Grenzen des von den Behörden gesteckten Bereichs eingehalten sind
- > Vertretbarkeitslehre: wenn mehrere Lösungen vertretbar sind, dann ist die von der Behörde gewählte hinzunehmen
- > Einschätzungsprärogative: wenn ein unbestimmter Rechtsbegriff eine „Einschätzung“ erfordere, sei die der Behörde zugrunde zu legen
pro: wenn mehrere Wertungen aufgrund von offenem Rechtsbegriff möglich, dann gebe es normlogisch keine richtige Lösung
pro: Verwaltung hat größere Sachkunde
pro: als Staatsgewalt soll Verwaltung auch eigener Verantwortungsbereich zustehen
con: Vorliegen eines unbestimmten Rechtsbegriffs allein genügt nicht-> Beurteilungsspielraum nur dann, wenn und soweit die Behörde durch das jeweilige Gesetz zur abschließenden Beurteilung ermächtigt werde
h. L.-> normative Ermächtigungslehre: Beurteilungsspielraum ist vom Gesetzgeber jeweils festzulegen und muss sich aus der Norm selbst ergeben
con: findet sich selten explizit im Gesetzestext und auch durch Auslegung schwer zu ermitteln
con: Art 19 IV (Garantie der ordentlichen Gerichtsbarkeit) steht nicht unter Gesetzesvorbehalt (würde jedoch umgangen, wenn Gesetzgeber bestimmtes Verwaltungshandeln durch Festlegung eines ungebundenen Beurteilungsspielraumes von gerichtlicher Kontrolle entbinden würde)
- aA: Ermessensspielraum vergleichbar, somit keine Überprüfbarkeit
- wA: vollständige gerichtliche Überprüfbarkeit
con: ignoriert Funktionsgrenzen der Rspr. - BVerfG (ähnlich auch BVerwG): VG sind grds. verpflichtet, die Entscheidung der Verwaltung in sachlicher und rechtlicher Hinsicht zu überprüfen, auch soweit es um die Anwendung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe geht → Beurteilungsspielraum als Ausnahme
Ein „begrenzter Entscheidungsfreiraum“ komme nur in Betracht, wenn unbestimmte Rechtsbegriffe wegen der hohen Komplexität und der besonderen Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig seien, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stoße
(+) aus Art. 19 IV GG→ GR auf effektiven Rechtsschutz durch die Gerichte
(+) auch andere GR gebieten eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle
(+) aus dem Gewaltenteilungsprinzip und vor allem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Aufgabe der Gerichte zur effektiven Kontrolle der Verwaltung
Anerkannte Fallgruppen:
- Prüfungs- und prüfungsähnliche Entscheidungen (z.B. Verstoß gegen Verfahrensvorschriften durch die Entscheidung, sachfremde Erwägungen, Willkür)
- Beamtenrechtliche Eignungs- und Leistungsbeurteilungen
- Höchstpersönliche Akte wertender Erkenntnis (nach persönlichem Eindruck unter Berücksichtigung besonderer fachlicher Erfahrung eines Amtswalters)
- Prognose- und Risikoentscheidungen, insbesondere im Umwelt- und Wirtschaftsrecht
Ermessensfehler
- Ermessensüberschreitung: Behörde wählt Rechtsfolge, die das Gesetz nicht einräumt
- Ermessensnichtgebrauch: trotz eingeräumten Ermessens macht die Behörde keinen Gebrauch davon (stellt keine Erwägung an; nimmt an, an Rechtsfolge gebunden zu sein)
- Ermessensfehlgebrauch:
a) Abwägungsdefizit: Behörde berücksichtigt nicht alles, was nach Lage der Dinge berücksichtigungsbedürftig ist
b) Ermessensmissbrauch: Behörde verfolgt sachfremde Motive oder Zwecke
c) Zweckverfehlung: Behörde hat Zweck der Ermessenseinräumung nicht (hinreichend) beachtet
(Ermessensreduzierung auf Null: Behörde hat nur eine Option, wie sie sich rechtmäßig verhalten kann)
P: Muss ein Beamter eine gesetzeswidrige VV befolgen?
einerseits: Weisungsgebundenheit des Beamten
• § 35 BeamtStG, § 62 BBG
andererseits: volle persönliche Verantwortung des Beamten für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns
• § 36 BeamtStG, § 63 BBG
-> Lösung durch Prozeduralisierung: „Remonstration“ (Gegenvorstellung)
- Vorgesetzte müssen befasst werden: „Gegenvorstellung“
- Regel: falls VV aufrechterhalten wird, Fortbestehen der Befolgungspflicht, aber Entlastung des Beamten
- (Rück-)Ausnahme: in Fällen krasser RW (Menschenwürdewidrigkeit, evidente Strafbarkeit o. Ordnungswidrigkeit) Verbot, die Weisung zu befolgen
- Modifikation im Soldatenrecht, vgl. § 11 I und II SG
Unbestimmter Rechtsbegriff
= TBM, das weder der Sache nach noch durch Gesetze oder Rechtssprechung hierzu bestimmt ist und das der Behörde mehrere Handlungsmöglichkeiten eröffnet
Unbestimmter Rechtsbegriff: Gerichtliche Überprüfung
- Grundsatz: Unbestimmter Rechtsbegriff ohne Beurteilungsspielraum (für Behörde) -> vollumfängliche Prüfung
pro: Art. 19 IV GG - Ausnahmen: wenn sich aus dem Gesetz ergibt, dass der Behörde ein abschließender Beurteilungsspielraum zusteht, der von den Gerichten nur ins stark eingeschränkter Weise überprüft werden soll
-> Prüfungsentscheidungen
-> Beamtenrechtliche Beurteilungen
-> Gremienentscheidungen
-> Prognose- und Risikobewertungen (va Umweltrecht)
=> dann nur Willkürkontrolle (unzutreffender SV; SVfremde Erwägungen; Missachtung anerkannter Bewertungsgrundsätze)
P: Hausverbot: Abgrenzung ZivilR vs. ÖffR
- eA (BGH früher): Besuchszweck (Motiv des Klägers entscheidend: öffentliches oder privatrechtliches Verhältnis, um dessentwillen Kläger in dem Behördengebäude ist)
- aA (BVerwG, hM): Verbotszweck
pro: eA geht ins Leere, wenn Motivforschung betrieben werden müsste, die ergebnislos verläuft
pro: Telos -> Betätigung des Hausrechts dient der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gebäudes in Verwaltungsgebrauch -> Annexkompetenz zur Sicherstellung der Sachaufgabenerledigung
(Hintergrund: Recht der öffentliche Sachen: Gemeingebrauch vs Verwaltungsgebrauch)
=> im Zweifel somit öffentliches Recht
(bei Bundestag: Hausrechtsnormen sind Art. 40 GG, § 7 GOBT) - VG Berlin: wenn Verwaltung tatsächlich durch VA gehandelt hat, kommt nur Qualifizierung als öffentliches Recht in Betracht (Wahl der öffentlich-rechtlichen Handlungsform)
Verwaltungsarten
- Ordnungsverwaltung
- Leistungsverwaltung
- > Daseinsvorsorge - Gewährleistungsverwaltung
- > nicht Staat selbst erbringt Leistungen (2.), sondern gewährleistet die Leistungserbringung durch andere (Private) - Lenkungsverwaltung
- Abgabenverwaltung
- Bedarfverwaltung
