IV. Atti e Procedimenti Amministrativi Digitali Flashcards
Roberto Cavallo Perin e Isabella Alberti
Le correnti attorno all’idea di atto amministrativo digitale
L’idea di un atto amministrativo in forma elettronica risale agli anni ‘70, e rispetto al suo utilizzo in PA si è sviluppato secondo due direttrici; entrambe perseguono la via della transizione tecnologica, ma:
1) una relega la tecnica a strumenti d’ausilio, e che promuove un controllo esterno del diritto sull’innovazione posta da altri
2) l’altra pensa invece che l’innovazione investa essenzialmente la PA, e debba ridisegnarne forma e sostanza, volendo far parte del processo creativo di tale innovazione
L’atto amministrativo informatico
In una prima fase, si è inserito, nella PA, l’utilizzo di tecnologie gestionali già utilizzate tra privati (es. archiviazione di documenti).L’accelerazione del processo si è avuta con internet e la connessione a rete dei computer e degli smartphone.
Il provvedimento amministrativo, in questa prima fase, rimaneva cartaceo e solo parzialmente investito di quell’innovazione tecnologica, tanto da essere solo in un secondo momento riprodotto in formato elettronico.
L’atto amministrativo informatizzato ha avuto riconoscimento legislativo nella stagione delle grandi riforme della PA negli anni ‘90: emblematica è il d.lgs 39/1993 che enunciava: “gli atti amministrativi adottati da tutte le PA sono di norma predisposti tramite sistemi informativi automatizzati”. Sotto questo profilo, viene qualificata la forma elettronica del processo conoscitivo-decisionale: dall’iniziativa, all’istruttoria, alla partecipazione, alla decisione, infine alla fase integrativa dell’efficacia.
Rispetto alla forma estrinseca dell’atto, non fu difficile riconoscere la forma scritta come medesima che sia su carta o supporto informatico.
La questione sull’intervento umano si risolve nella necessità di un controllo, dapprima della PA e poi del giudice nella valutazione.
L’atto amministrativo digitale è l’esito di un algoritmo deterministico posto secondo il seguente schema decisionale:
a) individuazione degli elementi caratterizzanti la fattispecie definita dalla norma e loro introduzione nel programma informatico sotto forma di input
b) definizione di regole procedurali di tipo determistico - formula if->then
c) elaborazione automatizzata dell’output di risposta, che rappresenta il contenuto del provvedimento
L’atto amministrativo digitale cosi programmato, ovvero ex ante, permette una ricostruzione della logica e la prevedibilità dei risultati. Non è possibile invece fare ciò per gli algoritmi di apprendimento basati su machine learning e deep learning.
L’atto amministrativo automatico
L’atto amministrativo automatico è già realtà giuridica: basti pensare al verbale di accertamento del codice della strada, ove si preveda che l’accertamento della violazione ivi contemplata possa compiersi in assenza della contestazione immediata, qualora sia stata accertata da un dispositivo omologato (approvato per il funzionamento automatico).
La documentazione prodotta dal dispositivo ha valore di atto di accertamento, costituendo pieno titolo ai fini dell’applicazione della sanzione amministrativa, nonché valore probatorio.
Oltre le ipotesi più semplici, l’atto amministrativo digitale potrebbe, grazie agli algoritmi di apprendimento, ordinare e classificare migliaia di dati per addirittura indicare minuziosamente sino a che punto un livellamento di terreno non costituisca abuso edilizio.
In tale prospettiva, l’atto di amministrazione digitale si pone come il risultato di una previa proposta di decisione avanzata dall’IA, poi confermata o negata dall’intervento umano. Tale verdetto, verrà poi integrato nella conoscenza dell’IA, tramite il confronto con il caso precedente (training). Proprio quest’ultima finalità di training, vede la disciplina giuridica (pratica) e il machine learning complementari per la crescita reciproca.
Le prime fasi del procedimento digitale: La comunicazione informale e i siti web
Gli obblighi di comunicazione informale, un tempo sbrigati via sportello, al telefono, con lettera e poi via email, trovano oggi il canale privilegiato di comunicazione nel sito web dell’ente o dell’ufficio.
Ciò si conferma vero se il sito web si presenta conforme ai principi di accessibilità, usabilità, omogeneità e interoperabilità.
Per garantire l’effettività dei principi di pubblicità e trasparenza, è inoltre necessario il monitoraggio del sito, che deve assumere il punto di vista dell’utente di media diligenza, al fine di verificare periodicamente un’agevole fruizione dei contenuti [Dirett. 2016/2102/UE] e provvedere ove necessario alle rettifiche o ai riposizionamenti delle informazioni [D.lgs. 82/2005].
Gli Stati membri assumono oneri di armonizzazione per l’accessibilità dei siti web e le loro app mobili di modo che siano percepibili, utilizzabili, comprensibili e inattaccabili, garantendo feedback per la revisione sito e rendendoli pienamente accessibili a persone con disabilità.
[Dirett. 2016/2102/UE]
[A tal fine, è funzionale l’utilizzo di chatbot che automaticamente rispondono alle FAQs, aiutando l’interessato nella ricerca di informazioni, nell’assolvimento di oneri, reindirizzandoli su pagine web o aiutandone la lettura. Un algoritmo di reperimento può poi classificare le domande, rilevando le informazioni meno chiare al fine di accelerare l’intervento umano]
Oltre al sito web dell’ente/ufficio, assume sempre più rilevanza il Single Digital Gateway dell’UE, che permette un’agile comunicazione e relazione tra le amministrazioni e cittadini e imprese, fornendo informazioni sui servizi di cui è competenze un’istituzione UE.
Le prime fasi del procedimento digitale: L’inizio software del procedimento
Le istanze ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono presentate con sottoscrizione avanti al dipendente addetto, oppure sono inviate, in via telematica, con la sottoscrizione unitariamente a copia fotostatica di un documento di identità, poi inserita nel fascicolo telematico.
Tali istanze sono regolarmente inviate e producono un documento informatico:
a) se sono inviate con PEC
b) se la sottoscrizione è accompagnata da scannerizzazione del documento di identità personale o sottoscrivendo con firma digitale, o in conformità alla disciplina europea, con la firma elettronica avanzata
La firma digitale si basa su una procedura informatica, chiamata validazione, che garantisce la provenienza, autenticità e integrità del documento informatico.
Le istanze possono essere destinate alla PA anche mediante l’identificazione elettronica, ossia tramite:
- Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID)
- Carta nazionale dei servizi (CNS - Tess. sanitaria)
- Carta d’identità elettronica (CIE)
[La struttura tecnologica di riferimento garantisce l’identità del sottoscrittore e l’immutabilità e integrità del documento, venendo equiparato a quello sottoposto a firma autografa]
Al malfunzionamento che, per causa non imputabile all’istante, abbia impedito la ricezione della domanda è conseguita la riapertura del procedimenti [TAR Lazio]. La ratio decidendi è che la responsabilità consegue alla scelta istituzionale dell’amministrazione di voler ricorrere a un determinato sistema informativo, con un evidente agevolazione nella gestione digitale dei flussi documentali, che deve essere controbilanciata dalla capacità di rimediare alle occasionali possibili disfunzioni, in particolare attraverso lo strumento procedimentale del soccorso istruttorio [Cons. Stato]
Istanze, dichiarazioni spedite in via telematica e copie informatiche di documenti analogici sono documenti informatici che soddisfano il requisito della forma scritta prevista dalla legge, hanno quindi efficacia probatoria della scrittura privata
Le prime fasi del procedimento digitale: La comunicazione telematica dell’inizio del procedimento
Il RP deve comunicare l’avvio del procedimento ai possibili destinatari e ai controinteressati, nonché a chi per legge debba intervenirvi.
La comunicazione deve indicare:
- l’amministrazione competente,
- l’ufficio,
- il domicilio digitale,
- la persona responsabile del procedimento (RP),
- le modalità con le quali si può prendere visione degli atti, nonché accedere al fascicolo informatico.
- le modalità d’esercizio in via telematica dei diritti di partecipazione al procedimento
- l’ufficio ove è possibile accedere a quegli atti che non sono accessibili o disponibili in via telematica
- la data di presentazione dell’istanza
- l’oggetto
L’amministrazione, unitamente al termine di conclusione del procedimento deve anche indicare i rimedi amministrativi e giurisdizionali sia avverso il provvedimento finale, sia contro la violazione del termine di conclusione, sia contro il silenzio dell’amministrazione, comprese le modalità per attivare il potere sostitutivo, con nome, recapiti telefonici, casella di posta elettronica istituzionale.
L’amministrazione è obbligata al rilascio - anche telematico - della ricevuta del deposito di ogni istanza, segnalazione o comunicazione, che vale come comunicazione di avvio del procedimento ove contenga le informazioni prescritte. Tale obbligo si correla con il diritto soggettivo del partecipe a “usare soluzioni e strumenti telematici” per presentare istanze e ricevere documenti in via digitale.
Continua con altre nozioni sulla presentazione della comunicazione di avvio al procedimento per pag. 129-130
Le prime fasi del procedimento digitale: L’istruttoria documentale su fatti, stati o qualità (tra machine learning e reti neurali)
L’amministrazione rende conoscibile il fascicolo informatico alle altre amministrazioni coinvolte nel procedimento e verso gli interessati, attraverso un identificativo che ne consenta l’indicizzazione utile a reperirlo con il Sistema Pubblico di Ricerca Documentale.
Rispetto all’accertamento di fatti, stati o qualità personali, la PA acquisisce d’ufficio dall’amministrazione procedente o dai gestori dei pubblici servizi tutte le informazioni necessarie all’istruttoria del procedimento, mentre, per quelle detenute da altre Amministrazioni o altri gestori si servizio pubblico, l’amministrazione procedente può richiedere agli interessati l’autodichiarazione con l’indicazione degli elementi necessari alla ricerca dei documenti.
Nei confronti delle PA e dei gestori dei servizi pubblici, le certificazioni di fatti, stati o qualità personali sono sostituite da “dichiarazioni sottoscritte dall’interessato”. L’amministrazione procedente può contestare le informazioni oggetto di dichiarazioni sottoscritte dall’interessato e verificarne l’esattezza-certezza, esercitando il potere di accertamento d’ufficio. A tal fine, l’accertamento presso altre Amministrazioni o altri gestori di servizio pubblico si qualifica come attività di rilevante interesse pubblico.
Tale qualifica, permette da parte dell’amministrazione procedente di compiere attività di consultazione, anche ove siano presenti dati sensibili, sull’amministrazione certificante.
Le prime fasi del procedimento digitale: L’istruttoria non documentale: Internet of Things, rilevazioni aerofotogrammetriche, blockchain, piattaforme, Applications Programming Interfaces
Oltre ai documenti informatici, assumono sempre maggior rilevanza istruttoria i dati da qualunque fonte raccolti, che trovino negli standard europei l’imposizione di format comuni, che ne assicurino la fruibilità verso l’esterno, la leggibilità meccanica nonché la qualità per il tramite del rispetto di standard ISO.
Le istituzioni europee e le ammin. degli Stati membri sono chiamate a raggiungere una convergenza d’organizzazione che valorizzi:
- il dato in se - anche in forma aggregata (big data) - come elemento rilevante per il procedimento decisionale
- il dato e la sua accessibilità come trasparenza dell’azione amministrativa
L’operare dell’algoritmo, oltre ogni capacità di calcolo umano, aumenta la precisione, e allo stesso modo fa l’apporto di rilevatori diretti come i sensori dell’Internet of Things (es. miglioramento della raccolta rifiuti solidi con sensori di riempimento cassonetti) o gli apparecchi satellitari-telecamere cittadine-droni (es. prevenzione degli abusi edilizi) , che consentono di raggiungere un grado di descrizione della realtà esterna estrettamente dettagliata.
Cos’è la blockchain? Come può essere applicata nella fase istruttoria del procedimento amministrativo?
Una tecnologia “basata su registri distribuiti”, e permette il tracciamento univoco e immutabile di sequenze di dati (ad es. transazioni).
Nella fase istruttoria, l’utilizzo della blockchain può consentire il controllo dei requisiti di legittimazione, delle condizioni di ammissibilità, e dei presupposti rilevanti per l’emanazione del provvedimento, il tutto assicurando autenticità, integrità, immodificabilità, leggibilità e reperibilità di documenti informatici.
[ESEMPIO: Cosi sarà possibile identificare colui che ha la disponibilità di un bene iscritto ai pubblici registri semplicemente verificando i dati registrati su un registro distribuito]
Piattaforme di process service, task service e data service applicate alla PA
Le piattaforme di process service consentono l’accertamento di legittimazione per la scelta del contraente (es. acquisti su MePA)
Le piattaforme di task service consentono l’autenticazione dei soggetti per qualsiasi procedimento amministrativo (es. autenticazione SPID)
Le piattaforme di data service permettono l’accesso a fonti di dati raccolti nel perseguimento delle finalità istituzionali pubbliche (es. dati anagrafici raccolti dai comuni sulla piattaforma ANPR)
Application Programming Interfaces nella PA
Sono utili allo scarico massimo e aggiornato dei dati, permettendo l’accesso automatizzato ai sistemi informativi delle amministrazioni per lo sviluppo di nuovi servizi.
Le prime fasi del procedimento digitale: Le interconnessioni tra banche dati come strumento per ottenere nuova conoscenza
L’analisi dei dati può essere svolta anche attraverso l’individuazione di correlazioni e modelli ricorrenti selezionati - manualmente o automaticamente da algoritmi - attraverso l’incrocio di differenti basi di dati e secondo una logica inferenziale.
Gli algoritmi predittivi sfruttano l’immenso patrimonio di beni immateriali della PA per sviluppare una comprensione più potente e precisa, potendosi finalmente dare atto al principio di buona amministrazione.
Già dal 2019, l’AdE svolge i controlli sulla situazione reddituale e le posizioni contributive utilizzando gli indicatori risultanti dalle percentuali di rischio di evasione che l’algoritmo ha associato ad ogni singolo contribuente.
L’algoritmo non supervisionato può quindi:
- correlare determinati comportamenti noti ad altri fatti non accertati, che poi potranno essere smentiti, ma che nel caso dell’algoritmo sono misurati quantitativamente, e con una percentuale d’errore sempre in diminuzione (al pari di ciò che accade con la praesumptio iuris tantum)
- individuare nuove classificazioni (clusterizzazioni) che il RP può considerare per nuove prospettive istruttore
[Altri esempi, XLAW Questura Napoli, ANAS per sensori infrastrutture … p. 137-138]
La natura giuridica dell’algoritmo
Senza mettere in discussione la validità del suo utlizzo (già apprezzata dalle autorevoli sentenze del Cons. Stato), è dubbio se le variabili e le regole dell’algoritmo costituiscano un atto d’organizzazione interno o mero atto strumentale, al pari di una circolare.
Il software dell’algoritmo rientra nella nozione di “documento amministrativo”, includendosi in tale categoria “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una PA e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
All’algoritmo si assegna la natura giuridica di atto generale.
L’algoritmo nella definizione della validità degli atti amministrativi
P.140-144 -> Non chiaro
Sull’opacità e sul difetto di motivazione dell’algoritmo
La questione che emerge è se sia il diritto o l’informatica a disciplinare la decisione amministrativa assunta con l’algoritmo.
Il GDPR prescrive la necessaria ricostruibilità dell’iter logico utilizzato nel processo decisionale automatizzato, affinché sia conoscibile la ragione della decisione espressa in linguaggio informatico.
L’algoritmo inteso come atto normativo-generale, per nostra tradizione giuridica, non deve essere motivato (anche se la tradizione dei Considerando ha smosso tale tradizione); se intendiamo l’algoritmo come atto applicativo, è possibile pensare che questo possa, allo stesso modo in cui elabora il dispositivo dalla casisitca pregressa, elaborare anche una relativa motivazione per il caso concreto.
