Instrumentos de Planejamento e Orçamento Flashcards
Quando começou o PPA? Discorra.
O PPA foi instituído pela Constituição de 1988, que também criou o modelo do atual sistema orçamentário. No entanto, o primeiro PPA foi adotado no governo Fernando Henrique Cardoso (1996-1999) e ficou conhecido como Brasil em Ação.
A vigência do plano começa no segundo ano do mandato presidencial e acaba no primeiro ano do mandato subseqüente. O objetivo é evitar que o planejamento feito em um governo seja desmantelado pelo seguinte, garantindo um mínimo de continuidade.
O plano surgiu como uma tentativa de resgatar o papel do Estado no planejamento público de médio e longo prazo, tão presente na história econômica do País entre as décadas de 1940 e 1970. Nesse período ficaram conhecidos os planos Salte (governo Dutra), de Metas (Juscelino Kubitschek) e o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND, que teve duas versões no regime militar).
O secretário-adjunto salientou, porém, que o PPA adota uma abordagem diferente dos planos anteriores, que se baseavam em uma forte intervenção do Estado. “Uma vez estabilizada a economia, no fim dos anos 90, a função de planejamento começou a ressurgir dento de uma nova abordagem, não mais como instrumento de intervenção na economia, mas como uma ferramenta de gestão para melhorar a qualidade da aplicação dos recursos públicos e para motivar a participação da iniciativa privada nos investimentos de interesse público.”
Quais são os princípios orçamentários?
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
O orçamento público deve conter todas as receitas e despesas previstas para o exercício.
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
O orçamento público deve contemplar apenas matérias que diz respeito à previsão de receita e fixação de despesa.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Peças orçamentárias PPA, LDO e LOA, bem como os créditos adicionais são criadas através de lei.
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE
O orçamento público tem vigência para o período de um ano.
PRINCÍPIO DA UNIDADE
O princípio orçamentário da unidade determina que a lei orçamentária seja uma só, reunindo todas as receitas e despesas do Estado, a fim de permitir uma análise global, proporcionando um controle mais efetivo. Refere-se, portanto, à forma de um documento uno.
PRINCÍPIO DA TOTALIDADE
Segundo o qual admite-se a existência de orçamentos setoriais, desde que, ao final, eles se consolidem num documento que possibilite ao governo ter uma visão geral do conjunto das finanças públicas.
Segundo James Giacomoni, a concepção da totalidade orçamentária considera os múltiplos orçamentos elaborados de forma individual – fiscal, de investimentos e de seguridade social –, devendo ser, ao final, consolidados, a fim de permitir o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.
PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO
O princípio orçamentário da não afetação ou não vinculação veda vinculação da receita de impostos.
Quais são as vedações orçamentárias previstas no Artigo 167 da Constituição da República?
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a utilização de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas necessárias à sua organização e ao seu funcionamento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
§ 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 157, 158 e as alíneas “a”, “b”, “d” e “e” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
§ 6º Para fins da apuração ao término do exercício financeiro do cumprimento do limite de que trata o inciso III do caput deste artigo, as receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a respectiva despesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
§ 7º A lei não imporá nem transferirá qualquer encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público, inclusive despesas de pessoal e seus encargos, para a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa ou sem a previsão da correspondente transferência de recursos financeiros necessários ao seu custeio, ressalvadas as obrigações assumidas espontaneamente pelos entes federados e aquelas decorrentes da fixação do salário mínimo, na forma do inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 128, de 2022)
Quais são os tipos de Créditos Adicionais?
Créditos Suplementares -> Reforça uma dotação que durante o exercício tornou-se insuficiente;
Crédito Especial -> Crédito adicional destinado a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica
Crédito Extraordinário -> Visa atender despesas imprevistas e urgentes, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública;
Os suplementares e especiais dependem de:
Prévia autorização legislativa e da indicação da fonte de recursos que irão financiá-los e, após a prévia autorização legislativa serão abertos por meio de DECRETO.
Discorra sobre o Planejamento Público e suas previsões constitucionais e na Lei Orgânica do Município de São Paulo.
Planejamento Público
Constituição Federal de 1988 (CF88) - Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual
incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOMSP) - Art. 143 - O Município organizará sua administração e exercerá
suas atividades com base num processo de planejamento, de caráter permanente, descentralizado e participativo, como instrumento de democratização da gestão da cidade, de estruturação da ação do Executivo e orientação da ação dos particulares.
Ciclo PDCA
Planejar (To Plan) -> planos e orçamentos (instrumentos legais)
Desenvolver (To Do) -> execução orçamentária e financeira
Checar (To Check) -> monitoramento e avaliação (economicidade,
eficiência, eficácia e efetividade)
Agir Corretivamente (To Act Correctly) -> revisão de programas e ações
LOMSP - Art. 143 - […]
§ 1º - Considera-se processo de planejamento a definição de objetivos determinados em função da realidade local e da manifestação da população, a preparação dos meios para atingi-los, o controle de sua aplicação e a avaliação dos resultados obtidos.
Quais são os Instrumentos de Planejamento e Orçamento no Município?
PPA,
LDO,
LOA,
Ciclo de Planejamento e Orçamento Participativos,
Programa de Metas,
Plano Diretor Estratégico e
Agenda Municipal 2030;
Instrumentos Legais
CF88 - Art. 165 (LOMSP - Art. 137). Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
LOMSP - Art. 144 - Integram o processo de planejamento os seguintes planos:
I - o Plano Diretor, de elaboração e atualização obrigatórias, nos termos da Constituição da República;
II - o plano plurianual;
III - os planos setoriais, regionais, locais e específicos.
LOMSP - Art. 69-A. O Prefeito, eleito ou reeleito, apresentará o Programa de Metas de sua gestão, até noventa
dias após sua posse, que conterá as prioridades: as ações estratégicas, os indicadores e metas quantitativas para cada um dos setores da Administração Pública Municipal, Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mínimo, as diretrizes de sua campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as ações estratégicas e as demais normas da lei do Plano Diretor Estratégico.
O que é o Orçamento Público?
Orçamento Público
O orçamento público é o instrumento de planejamento que detalha a previsão dos recursos a serem arrecadados (impostos e outras receitas estimadas) e a destinação desses recursos (ou seja, em quais despesas esses recursos serão utilizados) a cada ano. Ao englobar receitas e despesas, o orçamento é peça fundamental para o equilíbrio das contas públicas e indica as prioridades do Governo para a sociedade (Ministério da Economia).
Instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, ensejando o objetivo estatal do bem comum. No modelo brasileiro, compreende a elaboração e execução de três leis – o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas federais (Senado Federal).
Quais são os tipos de Orçamento?
- Orçamento Tradicional:
técnica orçamentária mais antiga, se preocupa com a mera previsão de receitas e fixação de despesas. Instrumento de caráter contábil, sem foco em necessariamente planejar as ações governamentais. Importante como controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo. - Orçamento de Desempenho:
transição para a análise de desempenho, tornando-se o orçamento um instrumento de gerenciamento.
Surge a partir da Segunda Guerra Mundial, em que o Estado se torna propulsor da atividade econômica em momentos de crise.
Evolução do orçamento tradicional no sentido de
preocupação com o resultado e não apenas com os gastos. - Orçamento Base Zero:
o planejamento parte do zero anualmente, a fim de evitar que o orçamento fosse apenas uma ferramenta de reajuste dos valores do ano anterior.
O Poder Público deve analisar e justificar as atividades que desenvolve a cada reinício do ciclo orçamentário. De difícil implementação por envolver maior tempo e custo na sua elaboração. - Orçamento-Programa: instrumento de planejamento orçamentário que, além de considerar o desempenho
(como o Orçamento de Desempenho), possui uma estrutura mais minuciosa, organizada e articulada, identificando programas, projetos e atividades que nortearão as ações do governo. Desenvolvido através da disseminação do Orçamento de Desempenho pela ONU ao final da década de 1950. Introduzido no Brasil através
da Lei 4320/64 e do Decreto-lei 200/67, porém definitivamente normatizado na Constituição Federal de 1988.
Fale sobre Planejamento Integrado.
Planejamento Estratégico
(Longo Prazo)
*Plano Diretor Estratégico (PDE)
*Planos Setoriais
Plano Plurianual (PPA) MÉDIO PRAZO (4 anos)
*Programa de Metas (PdM)
Planejamento Tático
(Médio Prazo)
*Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) CURTO PRAZO (1 ano)
Planejamento Operacional
(Curto Prazo)
*Lei Orçamentária Anual (LOA)
CF88 - Art. 165 […] § 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
LOMSP - Art. 143 […] § 2º - Os planos integrantes do processo de planejamento deverão ser compatíveis entre si e
seguir as políticas gerais e setoriais segundo as quais o Município organiza sua ação.
LOMSP - Art. 137 […]
§ 9º - As leis orçamentárias a que se refere este artigo deverão incorporar as prioridades e ações estratégicas do Programa de Metas e da lei do Plano Diretor Estratégico.
§ 10. - As diretrizes do Programa de Metas serão incorporadas ao projeto de lei que visar à instituição do plano
plurianual dentro do prazo legal definido para a sua apresentação à Câmara Municipal.
Quem tem a Competência para elaboração das leis orçamentárias?
CF88 - Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Importante! A prerrogativa de elaboração dos respectivos Projetos de Lei caberá ao Poder Executivo, que os
encaminhará ao Congresso Nacional para discussão, deliberação e aprovação!!!
Outros Poderes elaboram seus orçamentos e encaminham para o Executivo, que os consolida e encaminha para o
Legislativo como projeto de lei. Competência exclusiva e vinculada.
Quais são as exceções ao princípio da Exclusividade?
São duas as exceções ao princípio da Exclusividade:
- Autorização para abertura de créditos suplementares.
- Autorização contratação de operações de crédito (INCLUSIVE ARO)
Art. 165 § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Assinale a alternativa correta no que diz respeito ao Programa de Duração Continuada.
A - Deve ser autorizado pelo Tribunal de Contas.
B - Deve ter prazo máximo de 20 anos.
C - Deve ter representação fidedigna no Balanço Patrimonial.
D - Possui prazo superior a dois anos.
E - Refere-se a programas finalísticos.
LETRA E
O conceito de programas de duração continuada é o mais divergente na CF/1988 quando falamos de Plano Plurianual. Retirando-se os programas governamentais que tem prazo de conclusão, os quais são denominados de investimentos, qualquer outra ação poderia ser considerada de duração continuada. Na prática, há uma interpretação restritiva para que sejam consideradas apenas ações finalísticas, ou seja, para que o PPA não perca sua finalidade de instrumento de planejamento, não se obriga a presença de todos os programas de duração continuada, como aqueles relacionados às atividades-meio da Administração Pública.
O que é o PPA?
O PPA integra o planejamento de médio prazo à execução das políticas públicas, estabelece os programas de
governo e orienta as peças orçamentárias. Apresenta, portanto, desdobramentos vinculantes nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e nas Leis Orçamentárias Anuais (LOA).
CF88 - Art. 165 […] § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública federal para as despesas de capital, e outras delas decorrentes, e para as relativas
aos programas de duração continuada.
Art. 167, § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
DOM!
Diretriz - declaração ou conjunto de declarações que orientam os programas abrangidos no PPA, com
fundamento nas demandas da população;
Objetivo - declaração de resultado a ser alcançado que expressa, em seu conteúdo, o que deve ser feito para a
transformação de determinada realidade;
Meta - declaração de resultado a ser alcançado, de natureza quantitativa ou qualitativa, que contribui para o
alcance do objetivo.
Despesas de capital: gastos para a produção ou geração de novos bens ou serviços que integrarão o patrimônio público, ou seja, que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. Ex.: construção de um hospital.
Despesas decorrentes das despesas de capital: gastos correntes de manutenção e funcionamento. Ex.: compras de bens de consumo e manutenção de equipamentos do hospital.
Despesas relativas aos programas de duração continuada: gastos referentes a programas com prazos que ultrapassam o período do exercício financeiro.
Vigência
Período: 4 anos.
Início: segundo ano do mandato de uma gestão.
Término: primeiro ano da gestão subsequente.
Período de vigência do PPA não coincide com o período de mandato do Chefe do Poder Executivo.
O Chefe do Poder Executivo, quando assume (1º ano de mandato), governa com o PPA do governo anterior (4º ano do PPA anterior).
Garante a continuidade do planejamento.
Permite ao governo que assume propor seu programa de trabalho e adaptar sua plataforma eleitoral à lei que norteará o planejamento pelos próximos 4 anos.
O que é a Regionalização do PPA?
Regionalização: trazer para o orçamento público a dimensão do espaço ou território da cidade, e vice-versa: o orçamento regionalizado envolve a distribuição de recursos no território. Pressupõe duas coisas: que os gastos deverão ser feitos em todas as regiões da cidade; e a prestação de contas, pela Prefeitura, em relação à execução regionalizada do orçamento.
A Prefeitura Municipal de São Paulo
(PMSP) adota o Índice de Distribuição
Regional do Gasto Público Municipal.
Os indicadores que compõem o índice e sua fórmula de cálculo são apresentados
ao lado.
Quais os componentes do PPA?
O PPA integra o planejamento de médio prazo à execução das políticas públicas, estabelece os programas de
governo e orienta as peças orçamentárias. Apresenta, portanto, desdobramentos vinculantes nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e nas Leis Orçamentárias Anuais (LOA).
- Programa:
é um instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de ações que concorrem à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA.
Tecnicamente, é um conjunto de ações orçamentárias que serve para que os órgãos públicos atinjam
determinados objetivos ou metas. O PPA está organizado em programas e ações. Ex.: Acesso à Cultura, que reúne todas as ações da Prefeitura relacionadas com a promoção da cultura. - Ação orçamentária:
é todo projeto, atividade ou operação especial de uma organização no setor público. Ex.: Administração da Unidade, que reúne despesas com a manutenção dos órgãos e das entidades públicas; e Obras e Serviços nas Áreas de Riscos Geológicos. - Projeto:
é despesa de capital referente a operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da atuação governamental, capaz de gerar novos bens e serviços com benefícios que se estendam por vários períodos. Ex.: Obras e Serviços nas Áreas de Riscos Geológicos, pois cada obra tem começo, meio e fim determinados. - Atividade:
é despesa corrente relacionada a operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da atuação do governo. Ex.: Administração da Unidade, que
trata de uma operação contínua. - Operação Especial:
por sua vez, não resulta um produto ou contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Ex.: pagamento de juros e refinanciamento da dívida.
