La répartition des compétences de police administrative Flashcards
Généralités
Il existe une grande variété de personnes publiques et des organes de ces personnes publiques qui sont titulaires de pouvoirs de police (prendre des mesures visant à préserver l’ordre public).
Le principe d’une compétence c’est qu’elle est fixe; c.a.d. que la personne qui en est dotée ne peut pas dépasser cette compétence et la personne qui n’en est pas dotée ne peut pas normalement intervenir.
Une mesure prise par une autorité administrative qui n’a pas une compétence pour intervenir est illégale et elle peut être ensuite annulée par le juge administratif.
A. La distinction des polices générale et spéciale
Une partie de la doctrine, c’est le cas du professeur Jacques Petit, Il y aurait un ordre public général, pris en charge par les autorités de police administratives générales et des ordres publics spéciaux qui sont prises en charge par des autorités de police spéciale.
D’un côté, l’ordre public général correspond au minimum de conditions qui apparaissent indispensables pour garantir l’exercice des libertés et des droits fondamentaux.Cet ordre public général est composé de la sécurité, salubrité et tranquillité publique, ainsi que de la moralité publique et de la dignité humaine.
De l’autre côté, il y a des ordres publics spéciaux correspondant à des polices particulières : “Au-delà du minimum exigé par les valeurs libérales qui découle de l’OP général, la police spéciale devient compétente”.
Ex : ordre public du cinéma pour la police du cinéma; ordre public environnemental pour le préfet dans certaines catégories
Cette présentation n’est pas totalement satisfaisante car normalement l’OP est unitaire, même s’il contient en lu-même un grd nombre de principes et valeurs différentes; même si cet OP évolue dans le temps et l’espace. C’est donc un concept unique mais qui est plastique, élastique.
Critères de distinction :
Certains organes adm assurent la préservation de l’OP dans tous les domaines des activités humaines sans distinction. Ces organes là, peuvent prendre des mesures pour éviter la divagation des chiens errants, pour réglementer la baignade etc. D’autres organes amd, assurent la préservation de l’OP, mais dans des domaines précis, ex: délivraison de permis de chasse; chargée de la protection des monuments historiques = cette autorité ne fait que cela.
B. La répartition des compétences de police administrative générale : a. Le maire
Autorité de police administrative g dans la commune, loi municipale du 5 avril 1884 codifiée à l’ART. L. 2212-1 du CGCT.
“Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs.”
Ensuite, la police adm municipale est définie à l’ART. L. 2212-2 du CGCT. Releve également de la compétance du maire la préservation de la moralité publique à condition de circonstances locales et la protection de la dignité humaine en application de la jurisprudence Commune de Morsang-sur-Orge sur le lancé de nants.
B. La répartition des compétences de police administrative générale : b. Le préfét
Autorité de police administrative g. Cela est plus ancien encore que l’attribution d’un pouvoir de police adm g au maire. En effet, la loi des 22 décembre 1789 et 8 janvier 1790, article 2, section 3 : “Les administrations de département seront chargées, sous l’autorité et l’inspection du roi comme chef suprême de la nation et de l’adm g du royaume de toutes les parties de cette adm, notamment celles qui sont relatives au maintient de la salubrité, de la sécurité et de la tranquillité publique”.
Le législateur a conféré un pouvoir au préfet d’assurer le maintien de ce trio. En 1884, la loi municipale a hoté une grande partie des compétences de police au préfet pour les donner au maire = une première loi de décentralisation.
Le préfet de département dispose d’un pouvoir de police à plusieurs titres.
1) Le préfet peut se substituer à un ou plusieurs maires qui n’ont pas exercé leur pouv de police municipale. Pour ce faire, il doit d’abord mettre en demeure le ou les maires concerncés, si ils ne prennent pas les mesures demandés, il peut se substituer à eux, L. 2215-1 2eme du CGCT.
2) Le préfet peut prendre des mesures de police lorsqu’il existe un risque de trouble à la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publique sur le territoire de plusieurs communes, ou du département dans son intégralité, article L. 2215-1 3eme du CGCT.
3) Il arrive que la police administrative soit étatisée, dans certaines communes = le préfet de département devient le titulaire d’une partie des compétences de police municipale (cas exceptionnel). Ex: Dans Paris et la couronne, c’est au préfet de police de Paris de prendre les mesures de police adm nécessaires, art. L. 2512-13 du CGCT;
Ex 2: Dans les villes chef-lieu de département, une grande partie des pouvoirs de police du maire de ces villes sont transmis au préfet, L.2214-1 du CGCT.
B. La répartition des compétences de police administrative générale : c. Le Premier ministre
Autorité de police administrative g. au niveau national. Le PM il n’y avait pas de texte pour l’investir de son pouvoir. Tout remonte à l’affaire CE, 8 aout 1919 Labonne. Le 10 mars 1919, le PR Emile Loubet fait publier un décret qui porte règlement relatif à la circulation des automobiles. Ce décret est le premier code de la route fr. L’art. 11 de ce décret prévoit que nul ne porra conduire une automobile s’il n’est porteur d’un certificat de capacité délivré par le préfet. L’art 32 ensuite de ce décret, prévoit que après deux contraventions dans une année un conducteur auto peut se voir retiré son certificat de capacité par le préfet. Cet article 32 à été appliqué à Mr. Labonne qui a contesté ensuite le retrait de son certificat devant le juge adm. Son argumentation “seul le préfet et le maire ont un pouvoir de police en vertu des texte” = donc pas de compétence de police adm g pour le PR, son décret revient à être illégal.
Le CE décide : “qu’il appartient au chef de l’État en dehors de toute habilitation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent, en tout état de cause, être appliquées dans l’ensemble du territoire (…) le décret du 10 mars 1919 à raison des dangers que représente la locomotion automobile a pu valablement exiger que tout conducteur automobile fut porteur d’une autorisation de conduire délivrée sous la forme d’un certificat de capacité. La faculté d’accorder ce certificat remise par le dit décret à l’autorité adm comportait nécessairement pour la même autorité celle de retirer le dit certificat en cas de manquement grave au dispositions règlementant la circulation”.
- Le PR disposait d’un pouvoir pour règlementer la circulation automobile au niveau national sans même avoir de délégation législative pour le faire.
- Il a pu charger les préfets de délivrer et retirer des certificats de capacité, dans l’hypothèse où le conducteur auto ne respecte pas le code de la route.
Le CE apporte un fondement constitutionnel à sa décision. Dans les visas de l’arrêt, le CE mentionne la Constitution de la IIIe République. Le pouvoir de police adm fait parti des pouvoirs propres du PR.
Cet arrêt est contestable juridiquement car le CE ne fait qu’évoquer la Constitution de 1875, mais il ne dit pas à quelle disposition précise de la C* il se réfère = alors le PR n’aurait pas à intervenir. En principe, il aurait été au législateur d’intervenir, ou alors au préfet sur le fondement de la loi de 1789/1790 ou au maire sur le fondement de la loi de 1884.
Bien évidemment, la sécurité auto pose un souci de sécurité sur tout le territoire fr et n’y aurait aucun sens à ce que les maires et les préfets interviennent chacun dans leur coin.
Qu’il appartient au chef de l’État en dehors de toute habilitation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent, en tout état de cause, être appliquées dans l’ensemble du territoire (…) le décret du 10 mars 1919 à raison des dangers que représente la locomotion automobile a pu valablement exiger que tout conducteur automobile fut porteur d’une autorisation de conduire délivrée sous la forme d’un certificat de capacité. La faculté d’accorder ce certificat remise par le dit décret à l’autorité adm comportait nécessairement pour la même autorité celle de retirer le dit certificat en cas de manquement grave au dispositions règlementant la circulation
Donc, le CE a étendu les pouvs du PR afin de donner une base légale à son décret. Après l’adoption de la C* de 1958 une question s’est posée sur la répartition des pouvoirs législatifs et règlementaires posés aux l’ART. 34 et 37, de savoir si elle a donné un nouveau fondement au pouvoir de police du chef de l’Etat. L’ART. 37 de la C* de 58 donne un pouvoir règlementaire autonome au PM. Le CE, arrêt 1975 s’est prononcé sur la légalité d’un décret prit par le premier le PM rendant le port de la ceinture de sécurité obligatoire en voiture. En l’espèce, comme dans l’arrêt Labonne avait pris ce règlement sans habilitation. Le CE déclare le 4 juin 1975 Bouvet de la Maisonneuve “‘IL APPARTIENT AU GOUVERNEMENT, EN VERTU DES DISPOSITIONS DES ARTICLES 21 ET 37 DE LA CONSTITUTION, DE PRENDRE LES MESURES DE POLICE APPLICABLES A L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE, ET NOTAMMENT CELLES QUI ONT POUR OBJET LA SECURITE DES CONDUCTEURS DES VOITURES AUTOMOBILES ET DES PERSONNES TRANSPORTEES”;
Autre arrêt, CE 17 février 1978 : “En donnant compétence au législateur pour fixer “les règles concernant … les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques”, l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernement les attributions de police générale qu’il exerçait antérieurement. “. Cela veut dire que la C* n’a pas retiré son pouvoir au PR ou au PM chef de Gouv ici, et donc n’a pas abrogé la jurisprudence Labonne.
Ensuite : “Il appartient, dès lors, au Premier ministre de pourvoir, par des précautions convenables, à la sécurité des usagers des voies publiques sur l’ensemble du territoire [RJ1] et notamment de réglementer l’affichage et la publicité aux abords des voies ouvertes à la circulation.”. Ici, il s’agissait d’une interdiction d’apposer des panneaux pub sur les bords des routes car l’affichage publicitaire est accidentogène.
Quel est aujourd’hui le fondement de la compétence du pouvoir de police amd du PM ? Est-ce toujours un pouvoir propre qui découle de la C* de manière très implicite ? ou est-ce la jurisprudence sur Labonne qui demeure assez contestable ?
Il y a deux possibilités. Il y a des arrêts qui fondent la compétence du PM sur les ART. 21 et 37 de la C. Ces articles qui confèrent un pouvoir règlementaire pourraient être considérés comme un fondement. C’est le sens de l’arrêt Bouvet de la Maisonneuve; arrêt 22 janvier 1982 Association auto défense. Mais d’autres arrêts sont moins clairs, ils indiquent que la C de 1958 n’a pas retiré sa compétence au PM; on se trouve dans un maintient de la jurisprudence sur Labonnel, l’idée qu’il y aurait des pouvoirs propres de police appartenant à é’exécutif et depuis 1958 au PM.
- Les autorités de police spéciale
Sa répartition est très complexe; il est impossible de présenter les choses de manière exhaustive.
Il existe un grand nb de compétences de police spéciale qui sont confiés aux organes qui sont déjà titulaires de la police adm g, comme le maire et le préfet = habilitation par des dispositions particulières.
exs de police spéciale concernant le maire : chargé de la police de la publicité extérieure, art L. 581-4 Code de l’environment permettant l’interdiction de toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque; la police de l’urbanisme, c’est lui qui délivre la plupart des permis de construire, art L. 422-1 code de l’urbanisme; le maire est aussi chargé de la police des débits de boisson, il va délivrer les licences de débits de boissons et organise la formation des débitants et édicte des règlements municipaux sur la manière dont on peut ouvrir un débit de boisson dans la commune.
exs de police spéciale concernant le préfet : la police des gares, article R. 2240-3 du code des transports; police des aéroports; police des marchés d’interêts national comme celui de Rangis; police des installations classées;
La police peut aussi revenir à d’autres organes, par ex au niveau national à un ministre. C’est le cas de la police adm du cinéma ou des monuments historiques = ministre de la culture.
Mais les missions de police spéciale peuvent être également confiées à des agences de l’Etat. Cela permet de confier l’exercice d’une compétence de police à une autorité spécialisée et indépendante.
Ex : l’établissement Voie Navigables de France est chargé de la police de la navigation sur les cours d’eau; l’Office national des forêts est chargé d’exercer la police forestière.
37 de la C* de prendre des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire et notammet qui ont il appartient au Gouv en vertue des ART 21 et
pour objet la sécurité des conducteurs, des voitures automobiles et des personnes transportés
Des compétences de polices peuvent être données à des AAI ou des API qui disposent de garanties d’indépendance.
Ex : la police du nucléaire confiée à la l’Autorité de Sureté Nucléaire; la police des marchés financiers confiée à l’Autorité des marchés financiers
C. Les cas de chevauchement des compétences de police
Puisqu’il existe des autorités de police adm g qui peuvent intervenir en tout domaine, il y a des cas de chevauchement des champs de compétences de ces autorités adm.
Ex: En vertue de son pouvoir de police adm g, le maire est chargé de la protection de la salubrité publique sur le territoire de sa commune. En même temps, le ministre de l’agriculture est compétant pour interdire la dissémination d’un OGM pour des motifs de santé publique, article L. 533-3 du code de l’environment. Si le ministre de l’agriculture a interdit un produit, le maire peut-il autoriser ce produit-là sur le territoire de sa commune ? Inversement, le maire peut-il interdire les OGM sur le territoire de sa commune au nom de la protection de la santé publique alors même que le ministre de l’agriculture a autorisé l’utilisation d’un certain OGM ?
On parle de concours de polices dans la doctrine. Le législateur et le pouvoir règlementaire ont donné des compétences de police à différentes autorités administratives et le juge adm peut être saisi de la question de la cohérence des mesures qui sont prise en matière de police. Il a déterminé des principes pour assurer la cohérence.
Comment sont réglés ces chevauchements ?
Il existe trois règles de répartition :
1) Une autorité de police locale ne peut substituer sa propre mesure de police à celle qui a été prise par une autorité disposant d’une compétence plus étendue. Principe hiérarchique.
2) Une autorité de police g ne peut pas substituer une mesure à celle prise par une autorité de police spéciale. Principe : la loi spéciale déroge à la règle g.
3) Deux autorités de police spéciale prennent librement les mesures qui rentrent dans leur champ de compétence. Principe d’indépendance des législations.
C/ Le cas de chevauchement : la prévalence de la mesure de police générale la plus étendue
Les autorités de police g : maire, préfet et PM et comme le prévoit l’ART. L. 2212-1 du CGCT, le maire exerce son pouvoir de police municipale sous le contrôle adm du préfet.
En vertu du principe hiérarchique lorsque le PM ou le préfet ont pris une mesure de police, le maire doit la suivre et ne pas substituer à cette mesure une autre mesure de police.
Un maire, autorité la plus locale, peut-il adopter une mesure plus contraignante que celle de l’autorité qui lui est hiérarchiquement sup ?
Arrêt 1902 CE, Commune de Néris les Bains : En 1993 le préfet de l’Allier interdit les jeux d’argent et les casinos dans tout son département et il crée une exception : il n’y qu’un seul endroit dans lesquels on peut faire des jeux d’argent sont les stations thermales. Or, la commune de Néris les Bains a décidé que les jeux d’argent seraient interdits.
Le préfet de l’Allier va annuler la décision du maire en estimant qu’elle n’est pas conforme à la mesure qu’il a prise. Saisi de l’affaire, le CE décide que le préfet a eu tort de procéder de la sorte.
CE : “
“si l’article 99 [de la loi municipale du 5 avril 1884] autorise le préfet a faire des règlements de police municipale pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune de prendre sur le même objet et pour sa commune, par des motifs propres à cette localité des mesures plus rigoureuse
“.si l’article 99 [de la loi municipale du 5 avril 1884] autorise le préfet a faire des règlements de policemunicipale pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune de prendre sur le même objet et pour sa commune, par des motifspropres à cette localité des mesures plus rigoureuses”
Cette jurisprudence a été reprise ensuite, CE, 8 aout 1919, Sieur Labonne. On nous dit que lorsque le PR a adopté un règlement de police, le maire et le préfet demeurent compétant pour adopter une mesure plus restrictive dans l’interêt public et en raison de circonstances locales.
- La prévalence de la mesure de police spéciale
Lorsqu’une autorité investie d’une police spéciale a adopté une mesure, une autorité de police g ne peut plus intervenir. Ex sur la question des antennes relais : En 2006, le maire de la commune de St. Dénis adopte un arrêté dans lequel il interdit l’installation d’antenne relais dans un rayon de 100m autour de toutes crèches et autres établissants visés par l’arrêté. Le maire invoquait la protection de la santé de la population = salubrité publique. Des opérateurs de téléphonie contestent cette mesure devant le juge adm.
Le CE est saisi en cassation : arrêt 26 octobre 2011. Il relève qu’il existe déjà 3 autorités adm qui disposent d’une compétence de police en la matière : ministre chargé des télécommunications; l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes ARSEP; l’agence nationale des fréquences (ANFR). Cette dernière est en particulier en charge de vérifier que les opérateurs de téléphonie ne dépassent pas les limites d’exposition des publiques aux champs électromagnétiques.
Conclusion du CE : “
“.
MAIS il existe des aménagements : une autorité de police adm g peut intervenir malgré la compétence d’une autorité de police spéciale, mais dans des cas très restreins.
Dans l’arrêt du CE, 18 décembre 1959, Société “Les films Lutétia” le juge devait se prononcer sur la légalité de l’interdiction par un maire d’un film sur le territoire de sa commune au motif de son immoralité, alors que le Ministre de la Culture avait donné son autorisation pour la diff du film. La police du cinéma relève normalement du Ministre de la Culture, donc police spéciale. C’est au ministre de délivrer ou non un visa d’exploitation. Mais dans son arrêt, le CE juge pourtant que le maire pouvait prendre une mesure sur le fondement de son pouvoir de police g à l’encontre de la diff du film.
Le juge dit “
;” = même s’il existe un pouvoir de police spéciale en matière de film, un maire demeure titulaire de son pouvoir de police qu’il peut exercer
et peut éventuellement interdir la projection d’un film pourtant autorisée par l’autorité de police spé.
Deux hypothèse/conditions quand cela peut avoir lieux :
- Lorsque la projection ou autre x, peut entrainer des troubles sérieux. Prévenir un trouble à l’ordre public qui ne relève pas de la compétence de l’autorité de police spéciale.
Une autorité de police spéciale ne dit rien sur le fait que tel film pourrait entrainer des troubles à la sécurité, tranquillité publique. Un film peut par ex être compatible avec la protection de la jeunesse, de la dignité humaine, mais que en raison de son sujet il puisse susciter des violences.
- Lorsqu’elle est susceptible d’être à raison du caractère immoral du film et de circonstances locales préjudiciable à l’ordre pub.
Le maire de Nice de l’affaire du film Lutétia est intervenu exactement dans le même champ que la
si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT habilitent le maire à prendre les
mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces
antennes
si l’ordonnance du 3 juillet 1945, en maintenant le contrôle préventif institué par des textes
antérieurs a, notamment, pour objet de permettre que soit interdite la projection des films contraires aux bonnes moeurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse sur la moralité publique, cette disposition législative n’a pas retiré aux maires l’exercice, en ce qui concerne les représentations cinématographiques, des pouvoirs de police qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi municipale du 5 avril 1884 ; qu’un maire, responsable du maintien de l’ordre dans sa commune, peut donc interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d’un film auquel le visa ministériel d’exploitation a été accordé mais dont la projection est susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison du caractère immoral
dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public
police spéciale qui a été donnée au Ministre de l’Info, aujd appartenant au Ministre de la Culture. Le CE a répondu qu’il existe une exception de ce principe : prévenir un trouble à l’ordre public qui relève normalement d’une autorité de police spéciale, pour des motifs exceptionnels : circonstances locales, péril imminent. = très rare qu’une telle admission soit faite par le juge
! Cela ne vaut qu’en matière de moralité !
Erratum : Une autorité de police générale ne peut pas intervenir dans le champ de compétence d’une autorité de police spéciale. = cf. affaire des antennes
Une autorité de police adm g peut intervenir dans le domaine qui a été réservé à une autorité de police spéciale lorsqu’il existe un péril imminent. Par ex concernant une installation industrielle, le maire peut intervenir alors même qu’il existe une police adm spéciale confiée au préfet.
La notion de péril imminent a été employée dans un arrêt : CE, 14 décembre 1981, Commune de Montmorot. Le maire de Montmorot a mis en demeure à plusieurs reprises les propriétaires des fonds dont les eaux usées ont pollué les sources de M. Z. à se conformer aux dispositions du règlement sanitaire départemental et a averti les autorités compétentes pour constater les infractions. Il ne lui appartenait pas […], en l’absence d’un péril imminent, de se substituer au préfet pour faire respecter, par les propriétaires de la porcherie, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux établissements classés
- L’indépendance des autorités de police spéciale entre elles
Principe d’indépendance des législations.
Chaque autorité de police spéciale reste compétente dans son propre domaine, sans se soucier de ce que fait l’autre autorité de police spé.
ex: Les domaines de l’urbanisme et de l’environment peuvent être des législations qui se chevauchent par endroit; si une entreprise souhaite construire une usine sur un terrain elle doit obtenir une autorisation d’urbanisme et une environnementale. = autorisation au maire pour l’une et une autorisation du préfet pour l’autre
