Disciplina presupuestaria y leyes de gasto público. El presupuesto: concepto, funciones y estructura Flashcards
La disciplina presupuestaria en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea: Los criterios de convergencia
El art. 104 C del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE), actual art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), instauró la obligación a los Estados miembros de no incurrir en déficits públicos excesivos. El objetivo era evitar los eventuales efectos negativos que la generación de elevados niveles de déficit y deuda públicos pueden suponer para los Estados de la Unión Económica y Monetaria (en adelante, UEM). En este contexto, se estableció un marco común que define las reglas de buen comportamiento por parte de los Estados.
Esta necesidad de preservar la coherencia en las políticas económicas de los Estados se reflejó en el establecimiento de cuatro criterios de convergencia (art. 109 J del TUE y Protocolo núm. 6 sobre los criterios de convergencia previstos en el artículo 109 J del TUE) que debían ser cumplidos por los Estados que aspiraban a formar parte de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, que comenzó el 1 de enero de 1999 y se caracterizó por la fijación irrevocable de los tipos de cambio entre las monedas de los once Estados miembros que participaban inicialmente en la UEM y la adopción del euro como moneda única.
Los cuatro criterios de convergencia recogidos en el art. 109 J apartado 1 del TUE son:
- El logro de un alto grado de estabilidad de precios, que deberá quedar de manifiesto a través de una tasa de inflación que esté próxima a la de, como máximo, los tres Estados miembros más eficaces en cuanto a la estabilidad de precios;
- Las finanzas públicas deberán encontrarse en una situación sostenible, lo que quedará demostrado en caso de haberse conseguido una situación del presupuesto sin un déficit público excesivo, definido de conformidad con lo dispuesto el artículo 104 C (actual art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea2, en adelante, TFUE);
- El respeto, durante dos años como mínimo, sin que se haya producido devaluación frente a la moneda de ningún otro Estado miembro, de los márgenes normales de fluctuación que establece el mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo;
- El carácter duradero de la convergencia conseguida por el Estado miembro y de su participación en el Mecanismo de Tipo de Cambio del Sistema Monetario Europeo deberá verse reflejado en los niveles de tipos de interés a largo plazo.
El segundo de los criterios de convergencia hace referencia a la situación del presupuesto público. Este criterio establece que “las finanzas públicas deberán encontrarse en una situación sostenible”. El concepto de finanzas públicas en situación de sostenibilidad se une al principio rector de finanzas públicas sólidas recogido en el art. 3 A apartado 3 del TUE (actual art. 119.3 del TFUE).
Estos criterios no constituyen un mero peaje de acceso, sino que los Estados miembros deben cumplirlos con posterioridad al período de incorporación.
Regulación contenida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
El apartado 1 del art. 126 del TFUE establece que “los Estados miembros evitarán déficit públicos excesivos”. El apartado 2 del mismo artículo atribuye a la Comisión la supervisión de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público “con el fin de evitar errores manifiestos”. Esta observancia de la disciplina presupuestaria se realiza atendiendo a dos criterios que a continuación estudiaremos: el criterio del déficit público (art. 126.2 a) TFUE) y el criterio de la deuda pública (art. 126.2 b) TFUE).
El criterio de deficit publico
El criterio de déficit público, recogido en el art. 126.2 a) TFUE, constituye el punto de partida de la regulación del déficit público en la normativa europea. Para comprobar la existencia de déficit excesivo la Comisión debe analizar:
“a) si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos:
- que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia.
- que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia;”
El criterio de la deuda publica
El criterio de la deuda pública, recogido en el art. 126.2 b) del TFUE, es el segundo elemento que debe evaluar la Comisión en su informe sobre la situación presupuestaria de un Estado. El criterio de la deuda pública posee el siguiente tenor:
“b) si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia.”
Límites numéricos a los criterios de déficit y deuda públicos
El Protocolo núm. 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado, en su art. 1 concreta los valores de referencia recogidos en el art. 126.2 del TFUE.
“Los valores de referencia que se mencionan en el apartado 2 del artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea serán:
- 3 % en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado,
- 60 % en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado.”
La regulación de los valores de referencia en el Protocolo permite su modificación sin la tramitación del procedimiento de reforma del Tratado. Ya que esta modificación se acometerá siguiendo el cauce regulado en el art. 126.14 del TFUE para la revisión del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, mediante un procedimiento legislativo especial.
Igualmente, hay que destacar que el Protocolo núm. define los conceptos de déficit y deuda públicos por remisión al Sistema Europeo de Cuentas, que se encuentra regulado por un Reglamento y debe ser aplicado por todos los Estados miembros de la UE para asegurar que sus datos estadísticos sobre esta materia son comparables. El concepto europeo de deuda pública incluye todas aquellas obligaciones pendientes del sector público, como bonos del tesoro o deudas con proveedores. Por lo tanto, se trata de una noción más amplia que la de “deuda pública” empleada inicialmente en el art. 135 CE para referirse a las emisiones de letras del tesoro y bonos del Estado.
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Six Pack y el Two Pack
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante, PEC) fue aprobado por Resolución del Consejo Europeo, en Ámsterdam el 17 de junio de 1997 y entró en vigor en 1998.
El PEC se conformó por una resolución y por dos reglamentos. Concretamente, los Reglamentos núm. 1466/1997 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las políticas económicas, y núm. 1467/1997 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del Procedimiento de Déficit Excesivo.
Estos dos reglamentos materializan las dos vertientes del PEC:
- Una vertiente preventiva que pretende reforzar la permanencia de las posiciones presupuestarias y la coordinación de las políticas económicas.
- Otra vertiente disuasoria a través de la cual se persigue acelerar y clarificar el procedimiento de déficit excesivo establecido en el art. 126 TFUE.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha sido objeto de dos reformas. La primera de ellas, en 2005 (Reglamentos núm. 1055/2005 y núm. 1056/2005 que reformaron, respectivamente, el Reglamento de supervisión y el Reglamento del procedimiento de déficit excesivo). La segunda reforma, en 2011, busca reforzar la disciplina presupuestaria europea en un contexto marcado por la crisis económica, las crisis de deuda soberana de algunos de los Estados miembros, y el incumplimiento generalizado de los niveles de déficit y deuda públicos fijados en el Tratado. En diciembre de 2011 entró en vigor el llamado Six Pack, que pretende reforzar la gobernanza económica y la disciplina presupuestaria en la UE. El Six Pack se conforma por cinco Reglamentos (dos de los cuales reforman los dos Reglamentos originarios del PEC) y una Directiva.
Ante la gravedad de las circunstancias y el posible contagio entre situaciones económicas y presupuestarias de los Estados miembros de la Eurozona, en noviembre de 2011 la Comisión propuso dos actos legislativos para fortalecer los mecanismos de supervisión en la Eurozona. Se conocen como el Two Pack. Su objetivo es reforzar la coordinación y la supervisión de los procedimientos presupuestarios de todos los Estados miembros que forman parte de la Eurozona, y especialmente de aquellos Estados que tienen déficits excesivos, que están sufriendo o están en riesgo de sufrir inestabilidad financiera, o que están dentro de un programa de ayuda financiera.
El Two Pack entró en vigor el 31 de mayo de 2013, y se conforma de dos Reglamentos. Por un lado, un Reglamento sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. Por tanto, se introduce un control de los presupuestos de los Estados antes de que estos sean aprobados por parte de las instituciones europeas. Por el otro, un Reglamento sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros cuya estabilidad financiera dentro de la zona del euro experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades.
El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria
El 9 de diciembre de 2011 los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros cuya moneda es el euro acordaron avanzar hacia una unión económica más fuerte, incluido un nuevo pacto presupuestario y una coordinación reforzada de las políticas económicas que serán aplicadas a través de un acuerdo internacional, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG), también conocido con la denominación de Fiscal Compact Treaty. El TECG ha entrado en vigor el 1 de enero de 2013, y pretende desarrollar una coordinación más estrecha dentro de la zona del euro con vistas a garantizar una gestión duradera, correcta y sólida de las finanzas públicas. Además, incluye la obligación de incorporar la regla de estabilidad “a más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales” (artículo 3.2 TECG).
El Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea son complementarios al TECG. Un elemento clave es que la asistencia financiera a Estados miembros de la Unión Económica y Monetaria estará supeditada a la ratificación del TECG.
Disciplina presupuestaria en el ordenamiento jurídico español: leyes de estabilidad de 2001
Los mandatos derivados de la disciplina presupuestaria europea dieron lugar a la adaptación del ordenamiento jurídico español a través de dos normas, que constituían el marco legislativo de un conjunto de políticas basadas fundamentalmente en la contención del gasto. Estas normas son:
- Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP)
- Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)
En cuanto al contenido, puede destacarse que se introdujeran por primera vez los escenarios presupuestarios plurianuales y se definiera por primera vez el principio de estabilidad presupuestaria como “la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones Públicas” en relación tanto con la Administración General del Estado como en relación con las Comunidades Autónomas y los entes locales (art. 3.1 LGEP). Esta definición se encuentra recogida actualmente en la Ley orgánica 2/2012, aprobada tras la reforma del art. 135 CE.
Estas dos leyes fueron objeto de reforma en el año 2006 (Ley 15/2006, de 26 de mayo y la Ley Orgánica 3/2006, de la misma fecha) para incorporar los mecanismos de flexibilización introducidos en la normativa europea, y reforzar la cooperación entre Estado y Comunidades Autónomas en la implementación de la normativa de estabilidad presupuestaria.
El Tribunal Constitucional confirmó antes de la reforma constitucional la competencia del Estado para dictar la legislación sobre estabilidad de 2001 en su STC 134/2011, ya que consideró que la posible afectación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que tales medidas implican se justifica por el título competencial del art. 149.1.13 relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Actualmente, han sido reemplazadas por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La constitucionalidad de esta última ley ha sido confirmada por la STC 215/2014, de 18 de diciembre de 2014, por la que se desestima el recurso interpuesto por el Gobierno de Canarias.
Reforma del artículo 135 Constitución Española
La reforma del artículo 135 de la Constitución ha supuesto la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria. Esta inclusión del principio de estabilidad presupuestaria en el texto constitucional y su configuración como parámetro de constitucionalidad constituye un límite a la capacidad del legislador estatal para incurrir en déficit y deuda públicos excesivos.
El primer apartado de la nueva redacción del artículo 135 CE recoge el principio de estabilidad presupuestaria y establece que “Todas las Administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”.
El principio de estabilidad se recoge en el precepto constitucional relativo a la deuda y el crédito públicos (recursos crediticios), y no en el precepto relativo al presupuesto (art. 134 CE). Se separa, así, el principio de estabilidad presupuestaria de la institución del presupuesto público, y se conexiona este principio con las limitaciones al endeudamiento público.
Al igual que el TFUE, el art. 135 de la CE recoge dos criterios, uno, limitativo del déficit público y, otro, de la deuda pública.
El criterio del déficit, recogido en el art. 135.2 CE, establece que “el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros”.
En cuanto al criterio de la deuda pública (art. 135.3 CE, tercer párrafo), fija que “el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”.
No obstante, según el art. 135.4 CE, este límite al volumen de deuda pública podrá superarse excepcionalmente “en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”.
A su vez, el art. 135.3 CE, párrafo segundo, refuerza el principio de inclusión presupuestaria automática –clásica garantía constitucional de devolución de los intereses y el capital de la deuda pública–, a través del principio de que los gastos derivados del servicio de la deuda pública gozarán de prioridad absoluta.
Por último, el art. 135 CE remite a una ley orgánica para la determinación, entre otros aspectos, de “los principios a que se refiere este artículo” y del “déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto”.
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
En la LO 2/2012 se materializa el mandato del art. 135.5 CE sobre la aprobación de una ley orgánica que desarrolle los principios contenidos en dicho artículo. Esta ley deroga la Ley orgánica 5/2001 y se postula como un texto único regulador de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social). Sus objetivos son:
- Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas;
- fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y
- reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.
En cuanto a su contenido destaca:
- El principio de estabilidad presupuestaria en sentido estricto, es decir, la exigencia de que todas las Administraciones Públicas deban presentar equilibrio o superávit (art. 3.2), sin que puedan incurrir en déficit estructural (con las excepciones de catástrofe natural, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria).
- La introducción del principio de sostenibilidad financiera, definida como “la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea” (art. 4.2).
- Incorpora la regla de gasto (art. 12), según la cual la Administración central, las comunidades autónomas y las corporaciones locales no podrán incluir en sus presupuestos un incremento del gasto computable que supere la tasa de referencia del crecimiento del PIB de la economía española a medio plazo, calculada por el Ministerio de Economía y Competitividad siguiendo la metodología utilizada por la Comisión Europea en aplicación de su normativa. Solo se admitirá un incremento superior si se han producido cambios normativos que comporten aumentos permanentes de la recaudación.
- Además, cuando el Estado, una comunidad autónoma o una corporación local (no así la Seguridad Social) experimenten superávit en sus cuentas, deberán dedicarlo, necesariamente, a reducir el endeudamiento neto, y ello con independencia de que cumplan o no cualquiera de los objetivos de estabilidad y de deuda pública, y la regla de gasto (art. 32 LOEP).
- Para alcanzar los objetivos de déficit y deuda públicos, la LOEPSF establece un amplio abanico de mecanismos preventivos, correctivos y coercitivos. En todo el proceso de implementación de estas medidas se ha previsto la participación en diversos grados del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas se encaminan a garantizar que la elaboración y ejecución de los presupuestos se ajusten a los objetivos establecidos y cumplan la regla de gasto. Las primeras incluyen advertencias sobre el riesgo de incumplimiento (art. 19 LOEP) y, en casos determinados, la prohibición de operaciones de endeudamiento que no sean las de tesorería (art. 18.2 LOEP). Las medidas correctivas (art. 20 LOEP) se aplican cuando se observa el incumplimiento de los límites establecidos y de la regla de gasto, y comportan la aprobación y aplicación de un plan económico-financiero (art. 21 LOEP) o, en su caso, de un plan de reequilibrio (art. 22 LOEP).
Finalmente, si la comunidad autónoma afectada no presenta el plan económico-financiero o el plan de reequilibrio, o si estos son rechazados por el CPFF o no se cumplen (arts. 23.3 y 25.1 LOEP), se aplicarán las medidas coercitivas, que incluyen: la aprobación por la comunidad autónoma, en el plazo de 15 días, de la indisponibilidad de los créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido; el ejercicio por el Estado de las competencias normativas de la comunidad autónoma en relación con los tributos cedidos; y la constitución de un depósito con intereses en el Banco de España, de una cantidad equivalente al 0,2% de su PIB.
El Presupuesto puede ser examinado desde varios puntos de vista…
- Desde el punto de vista económico representa el plan de actuación económica del gobierno, y por tanto, una ordenación de las necesidades públicas según su respectiva prioridad.
- Desde el punto de vista jurídico, que es el que aquí nos interesa, el Presupuesto tiene una importancia señalada porque vincula jurídicamente la actuación económica del Estado. Por ello, tanto el Derecho positivo como la doctrina jurídica definen el Presupuesto atendiendo a los efectos que produce respecto de los ingresos y de los gastos públicos, ya que son un aspecto fundamental de la institución presupuestaria. Así, podemos decir que el Presupuesto tiene el carácter de una mera previsión respecto a los ingresos públicos, mientras que constituye una autorización limitativa para los gastos.
Según RODRÍGUEZ BEREIJO se puede definir el Presupuesto de la siguiente forma:
“El acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar durante un período de tiempo determinado en las atenciones que detalladamente se especifican y se prevén los ingresos necesarios para cubrirlos”.
La Constitución no contempla una definición de Presupuesto pero establece, en el artículo 134.2, su contenido necesario, al indicar que “los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”. Por su parte, el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP), dispone que “los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”; y el artículo 33.2 de la LGP establece que los Presupuestos Generales del Estado determinan: “a) las obligaciones económicas que, como máximo se pueden reconocer (…) y b) los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio”.
Funciones del presupuesto
Podemos señalar que este es, en primer lugar, un instrumento de racionalización y organización de la actividad financiera y, en general, de la actuación económica del sector público. En cuanto a tal instrumento de racionalización, podemos decir que existe en todas las unidades económicas de una cierta complejidad (función económica).
En segundo lugar, el Presupuesto tiene en el caso de los entes públicos –sometidos a reglas y criterios imperativos en su actuación– una importante significación jurídica. En este sentido, la aprobación del presupuesto da lugar a una norma jurídica, el sometimiento a derecho de la actividad financiera (el presupuesto se aprueba mediante ley). Además, muestra el equilibrio de poderes entre el poder legislativo y el ejecutivo, ya que es el Parlamento quien autoriza a la administración para realizar el gasto, en el concepto (destino) y en la cuantía (límite máximo) que especifique la Ley de Presupuestos; esto es, el Presupuesto desarrolla efectos precisos en cuanto a la realización de los gastos públicos, los cuales deben estar autorizados en el presupuesto, que señala, a su vez, los límites de dichos gastos (función jurídica).
Por último, el Presupuesto cumple una importante función política. El documento presupuestario, al presentar de forma unitaria el plan de actuación económica del sector público, constituye un instrumento de control de la acción de gobierno. Por ello, podemos decir que el concepto de Presupuesto va unido al nacimiento y desarrollo de las formas democráticas de gobierno; se trata de un elemento esencial en el esquema de la división de poderes (función política).
La Ley General Presupuestaria
El desarrollo del Derecho Presupuestario indujo a la codificación de sus principios y normas básicas en una ley de carácter permanente, la Ley General Presupuestaria, cuyo texto vigente es la Ley 47/2003, de 26 de noviembre. Dos son las cuestiones que nos interesan resaltar de la actual Ley General Presupuestaria: por un lado, la relativa a su denominación; y por otro, su función codificadora.
Algunos autores (SOLER ROCH) afirman que la denominación de Ley General Presupuestaria no es del todo acorde con su contenido, puesto que este no se limita al régimen jurídico del Presupuesto, sino que constituye una Ley General reguladora de la Hacienda Pública, ya que no sólo regula aspectos relativos al gasto público, sino también a los ingresos. La denominación como Ley General Presupuestaria proviene de la primera LGP de 1977, que fue resultado de una vocación continuista de las Leyes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1850, 1870 y 1911, reguladoras de la Hacienda Pública hasta el momento. Aún así, estos autores se apoyan en su contenido regulador de la Hacienda Pública estatal para sostener que estamos, pese a su denominación, ante una verdadera Ley General de la Hacienda Pública.
La segunda cuestión a destacar es la vocación codificadora de la Ley General Presupuestaria, lo que enlaza con su consideración de Ley General reguladora de la Hacienda Pública antes señalada. La Ley General Presupuestaria regula el concepto y régimen jurídico general de la Hacienda Pública, así como la planificación, ejecución y control de la actividad financiera (tanto en relación con el gasto como los ingresos públicos).
Por ello, se afirma que la Ley General Presupuestaria constituye, junto a la Ley General Tributaria, el bloque normativo de la codificación financiera española, ya que juntas establecen el sistema de principios y categorías conceptuales, así como el régimen jurídico general de los institutos financieros. Desde esta perspectiva, puede considerarse que la función codificadora de la LGP es superior a la de la Ley General Tributaria, ya que esta se limita a la regulación de un único instituto jurídico, el tributo, mientras que aquella es la Ley reguladora de la Hacienda Pública. Todo ello aunque formalmente no se integre en un código y tenga carácter de Ley ordinaria. En este sentido, hay que destacar que el art. 10.1 LGP se remite a la LGT al establecer que, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación.
Leyes de presupuestos
La Ley de Presupuestos Generales del Estado (en adelante, LPGE) constituye una norma jurídica con carácter plenamente vinculante y de inexcusable cumplimiento. Se ha definido como la ley de ordenación jurídica del gasto público, subrayándose su carácter jurídicamente vinculante y el hecho de que incluya un sistema de reglas habilitadoras de la Administración en su tarea de emplear los recursos públicos. En la LPGE no solo se fijan los diferentes créditos presupuestarios, sino que, eventualmente, pueden dictarse también reglas para el adecuado manejo de los mismos.
En cuanto al contenido que la Constitución prevé para las Leyes de Presupuestos, necesariamente deberá incluir el programa de previsión de ingresos y autorización de gastos (art. 134.2 CE), pero no podrá crear tributos ni modificarlos si no está expresamente habilitado para ello (art. 134.7 CE), aspecto que ha sido precisado por el Tribunal Constitucional en las sentencias 65/1987 y 76/1992.
Naturaleza jurídica de las leyes de presupuestos
La aprobación del Presupuesto por las Cortes Generales es el origen de los regímenes parlamentarios y una expresión del equilibrio de poderes entre el legislativo y el ejecutivo. Su aprobación se realiza mediante una ley. De esta manera, el programa de actuación gubernamental, como plan financiero de ingresos y gastos, al ser autorizado por el Parlamento se convierte en una norma jurídica con rango y forma de ley, que autoriza al poder ejecutivo para la realización o puesta en práctica de dicho plan de actuación financiera.
Sobre la naturaleza de las leyes de presupuestos, hasta bien entrado el siglo XX se negó su naturaleza de norma jurídica, ya que se consideraba que la Ley de Presupuestos era una ley meramente formal, pero no una ley material (P. LABAND, G. JELLINEK y posteriormente O. MAYER). En la actualidad, es claro que la Ley de Presupuestos tiene el carácter ordinario de ley. En esta línea, aunque el artículo 66 CE atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa y de forma diferenciada, la presupuestaria, la segunda se encuentra inserta en la primera. Así lo ratifica el artículo 134 CE que atribuye a las Cortes el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos, igual que con cualquier otra Ley.
Aún así, si bien es cierto que las leyes de presupuestos son leyes de idéntica naturaleza jurídica que el resto de leyes, existen ciertas particularidades que conviene señalar, entre las que pueden destacarse las relativas a su elaboración (que se tratará con más detalle en la guía de la sesión 5). En primer lugar, no es posible el ejercicio de la facultad de iniciativa legislativa en materia presupuestaria por parte del poder legislativo, sino que siempre es el poder ejecutivo quien presenta el Proyecto de Ley de Presupuestos. En segundo lugar, el poder legislativo no puede modificar libremente el presupuesto presentado por el ejecutivo (artículos 134.5 y 6 CE).
