Repartição de competências em matéria ambiental

Question 1

A quem compete legislar sobre meio ambiente?

Answer 1

Competência concorrente

Em decorrência do art. 24 da CF/1988, compete concorrentemente à União, aos Estados e ao DF (município não está aqui, portanto), legislar sobre o meio ambiente, cabendo a suplementação da legislação conforme as necessidades locais e regionais de cada ente.

Observe, contudo, que em alguns temas específicos há competência privativa da União como a legislação sobre:

• águas e energia
• jazidas, minas e outros recursos minerais
• atividades nucleares de qualquer natureza

Question 2

Os Municípios podem legislar sobre Direito Ambiental, adotando uma legislação mais restritiva que a do Estado-membro ou que a da União?

Answer 2

O STF já disse que sim.

No julgado do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) nº 748.206 AgR/SC, rel. Min. Celso de Mello, j. 14.03.2017, o Supremo Tribunal Federal (STF) compreendeu que “Os Municípios podem legislar sobre Direito Ambiental, desde que o façam fundamentadamente. Com base nesse entendimento, a Segunda Turma negou provimento a agravo regimental. A Turma afirmou que os Municípios podem adotar legislação ambiental mais restritiva em relação aos Estados-Membros e à União. No entanto, é necessário que a norma tenha a devida motivação”.

Mas atenção: a atuação não pode ser tão restritiva a ponto de proibir por completo o que a lei federal autoriza. Vide o caso dos transgênicos no Paraná.

Question 3

Lei municipal para proibir o uso do fogo para o preparo e a colheita de cana-de-açúcar?

Answer 3

Ofende à manutenção dos empregos rurais

No julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 586.224/SP, rel. Min. Luiz Fux, j. 05.03.2015, o STF disse ser inconstitucional a lei municipal que vede o emprego de fogo para fins de limpeza e preparo do solo no referido município, inclusive para o preparo do plantio e para a colheita de cana-de-açúcar e de outras culturas, já que seria necessário ponderar a proteção do meio ambiente e a manutenção dos empregos dos trabalhadores rurais, uma vez que a mecanização no campo estaria propiciando um alto índice de desempregos, algo que aumentaria com tal vedação.

Question 4

Lei municipal pode obrigar comerciantes a usarem exclusivamente sacolas biodegradáveis, quando a legislação estadual não faz tal exigência?

Answer 4

Sim.

Outro julgado recente é quanto à constitucionalidade de lei municipal editada pelo município paulista de Rio Claro/SP, obrigando comerciantes locais a adotarem sacolas plásticas biodegradáveis, uma vez que a matéria tratada na lei é de interesse do município, por estar relacionada à gestão dos resíduos sólidos produzidos na localidade, condizente com a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Esse entendimento é oriundo do julgamento do RE nº 729.726/SP, j. 19.06.2017.

Question 5

Os Estados podem editar normas gerais de meio ambiente? E os Municípios?

Answer 5

Se a União for silente, sim.

Exceto nas matérias de competência privativa da União

Quem deve editar normas gerais sobre meio ambiente é a União, cabendo aos Estados apenas complementar e suplementar tais regras. Todavia, se a União não cumprir tal designação (não editar lei), o Estado pode fazê-lo, valendo tais regras até o advento da norma federal.

O Município não goza de tal prerrogativa (editar normas gerais no silêncio da União ou do Estado).

Por fim, observe que em alguns temas específicos há competência privativa da União como a legislação sobre:

• águas e energia
• jazidas, minas e outros recursos minerais
• atividades nucleares de qualquer natureza

Question 6

A quem compete proteger e preservar o meio ambiente?

Answer 6

Competência comum de todos os entes

• incluindo os municípios.*
• Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…)*
• III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;*
• IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; (…)*
• VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;*
• VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; (…)*
• XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.*

Nada obstante, a preocupação do legislador em proteger excessivamente o meio ambiente, atribuindo à competência comum de todos os entes da Federação a proteção de todos os bens que compõem o meio ambiente como um todo, causou um enorme conflito de leis no espaço, as quais se tornaram ineficazes, não atingindo o alvo principal. Por isso, foi editada a Lei Complementar 140/2011, visando a regulamentação e a repartição de competências materiais no âmbito do direito ambiental.

Question 7

As competências para o licenciamento ambiental e para a fiscalização podem ser atribuídas a entes diversos?

Answer 7

Sim.

Embora possam coincidir, a competência para o licenciamento ambiental é diversa da competência para a fiscalização. Nada impede que a União tenha competência para o licenciamento ambiental e o estado de São Paulo para fiscalizar. Nesse exemplo, a licença pode ser expedida pelo IBAMA, mas a fiscalização pode ser realizada por um órgão ambiental estadual.

Tal situação ocorre efetivamente, inclusive, quando a dominialidade do bem é da União (como dos rios interestaduais). Nesses casos, compete à União expedir licenças (pelo IBAMA), mas a fiscalização ainda é atribuição de cada Estado.

Question 8

No caso de haver dois entes com atribuição de fiscalização, o que acontece se forem lavrados dois autos (um para cada ente) para apurar o mesmo fato?

Answer 8

Prevalece o auto de quem licenciou

Em primeiro lugar: não é porque a licença foi concedida por órgão federal (como o IBAMA) que o Estado fica impedido de fiscalizar. Assim, nessa situação, é perfeitamente possível haver um auto de infração correndo junto ao órgão estadual de fiscalização, e outro processo administrativo correndo junto ao IBAMA.

Em situações, assim, como não pode haver bis in idem, apenas um auto de infração deverá prevalecer, a saber, aquele lavrado pelo órgão ambiental competente para conceder a licença ambiental pleiteada (art. 17 da LC nº 140/2011)

Question 9

Havendo competência concorrente para a fiscalização ambiental, é possível que cada um dos entes federativos (União e Estado, por exemplo) cobrem taxas de fiscalização ambiental ao mesmo tempo? Há bitributação?

Answer 9

É possível, sim

No estado de Goiás, por exemplo, existe tanto a taxa cobrada pelo órgão ambiental instituído pelo estado goiano como a taxa cobrada pelo IBAMA, que detém a capacidade tributária instituída pela União (art. 7º do Código Tributário Nacional – CTN). Nesse contexto, a União é um dos entes que detêm a competência tributária, cuja hipótese de incidência está presente no art. 78 do CTN, ou seja, é o ente que detém o exercício do poder de polícia.

O STF entendeu que, nesse caso, não é bitributação, já que se trata de uma competência comum e não de competências exclusivas e que, portanto, não se sobrepõem. Assim, é possível a coexistência de uma taxa criada pela União e outra pelo estado sobre o mesmo empreendedor, com base no poder de polícia de ambos os entes.

É preciso destacar que não é a mesma atividade que está sendo tributada, pois uma é a fiscalização do IBAMA, outra é a fiscalização do órgão estadual.

Question 10

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) desenvolver e efetivar a Política Nacional do Meio Ambiente.

Answer 10

À União, aos Estados e aos Municípios

Em âmbito nacional, à União. Em âmbito estadual, aos Estados. Em âmbito local, aos Municípios.

Question 11

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) o licenciamento ambiental.

Answer 11

À União, com competência residual dos Estados e dos Municípios.

Question 12

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) a aprovação do plano de manejo e supressão da vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas, terras devolutas ou unidades de conservação.

Answer 12

À União, aos Estados e aos Municípios

É competente quem instituiu a unidade de conservação (União, Estado ou Município).

Algo semelhante com as florestas: florestas federais, União; florestas estaduais, Estado; florestas municipais, Município.

Question 13

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) a aprovação do plano de manejo e supressão da vegetação, de florestas e formações sucessoras em atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados ambientalmente

Answer 13

À União, aos Estados e aos Municípios.

Pelo ente que licenciou ou autorizou ambientalmente o empreendimento (União, Estado ou Município).

Question 14

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) formular, executar e fazer cumprir a Política Estadual do Meio Ambiente.

Answer 14

Aos Estados.

Question 15

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em imóveis rurais.

Answer 15

Aos Estados e à União

Da União é residual – “excetuados os casos conferidos à União”

Question 16

De acordo com a LC 14/2011, compete a (União/Estados/Municípios) formular, executar e fazer cumprir a Política Municipal do Meio Ambiente.

Answer 16

Aos Municípios.

Question 17

A quem compete legislar sobre o combate à poluição? E a quem compete o combate em si, a atividade?

Answer 17

Competência CONcorrente e COMum de COMbate

A competência legislativa é concorrente (União e Estados – Municípios apenas nos termos do interesse local), e a competência para o exercício da atividade de combate à poluição é comum.

Question 18

Os Municípios podem legislar sobre direito ambiental?

Answer 18

Sim.

A competência concorrente entre União e Estados, prevista no artigo 24, excluiu os municípios da possibilidade de editar regras gerais em caso de inércia da União. Isso, contudo, não exclui a possibilidade de os Municípios legislarem sobre direito ambiental quando isso afeta interesse local. Nesse sentido o artigo 30 da CF, em especial os incisos I, II, VIII e IX.

• Tem o Informativo nº 776, em que o Supremo falou, em 2015, que para a queima da palha da cana-de-açúcar, o município deve legislar em harmonia aos demais entes maiores.
• Tem o Informativo nº 870, que fala que o município pode legislar, sim, quando houver o interesse local, que é uma expressão sinônima de peculiar interesse, que estava na Constituição anterior.
• Tem o Informativo nº 857 do Supremo, em que o município pode legislar, desde que o faça fundamentadamente.
• Temos, também, o seguinte: a lei federal é o piso mínimo de proteção, é o mínimo que haverá de proteção. Temos o Código Florestal da União, pode ter dos estados, dos municípios, até porque, em relação às florestas, a gente acabou de ver que a competência é dividida em todos os entes para legislar, ela é concorrente. O município pode ter interesse local.

Question 19

Qual foi a polêmica envolvendo transgênicos no Paraná?

Answer 19

As ADIN’s nº 3.035 e 3.645 do Estado do Paraná, sobre transgênicos, que foram inconstitucionais, porque a lei do ente menor (ali foi estadual, mas vale aqui) não pode desdizer por completo a lei da União, que é a norma geral, que foi o que fez a lei do Paraná: aqui, não pode transgênico. A lei federal fala que pode, então, você pode até colocar mais requisitos, mas, não, dizer que não pode.

Question 20

Qual o limite da competência dos Estados e dos Municípios para legislar sobre matéria regulada pela União?

Answer 20

As normas suplementares podem ser mais restritivas que as normas gerais federais. Os Municípios e os Estados-membros podem ampliar a proteção, estabelecendo novas restrições e condições ao exercício da atividade, bem como regras de segurança e fiscalização mais exigentes, desde que não sejam incompatíveis com a norma geral.

O que se deve observar, portanto, caso a caso, é se as normas gerais editadas pela União dão margem para que os demais entes federados possam prever um tratamento mais rigoroso. Os Estados e os Municípios não podem anular toda a norma geral.

Por isso, os Municípios e Estados não têm competência legislativa para PROIBIR uma atividade que foi expressamente autorizada pela norma geral da União.

Question 21

Se os Estados não podem proibir uma atividade expressamente autorizada pela norma geral da União (como ocorreu no caso dos transgênicos no Paraná), porque as leis estaduais que proibiam o uso de amianto crisotila foram consideradas constitucionais, se havia lei federal permitindo tal uso?

Answer 21

A lei federal foi declarada inconstitucional.

A lei federal tornou-se inconstitucional, é uma inconstitucionalidade superveniente. A partir disso, não tem lei federal mais, porque ela ficou inconstitucional, aí as leis estaduais, por ausência de lei federal sobre o tema em relação a essa particularidade, ganharam competência plena. Está na Constituição: ausente lei federal, lei estadual ganha competência plena.

Question 22

Lei estadual pode atribuir aos Municípios parte da competência comum criada pela CF?]

Answer 22

Não.

Se uma lei estadual fala: proteger, guardar; sítios arqueológicos e acervos são dos municípios em que se localizam. Essa lei é manifestamente inconstitucional, porque esse encargo não lhe dá o poder de demitir unilateralmente e passar essa missão para outro, disse o STJ.

Question 23

Legislação municipal pode estabelecer inspeção veicular, se a competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da União?

Answer 23

O trânsito e transporte são competências privativas da União, mas a proteção ao meio ambiente não (como acabamos de ver, competência concorrente). A inspeção veicular não se liga ao trânsito e transporte, mas disse que se liga, o STF (ADIN nº 3.338), justamente à proteção ambiental.

Question 24

O condicionamento da celebração de termos de cooperação pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente à prévia aprovação do Poder Legislativo estadual é constitucional?

Answer 24

Incorreto.

“É inconstitucional, por violar o princípio da separação dos poderes, a submissão prévia ao Poder Legislativo estadual, para aprovação, dos instrumentos de cooperação firmados pelos órgãos componentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA” (STF. Plenário. ADI 4.348/RR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 10.10.2018).

Question 25

Lei estadual que autorize o uso do amianto é considerada constitucional em razão da competência concorrente em matéria ambiental?

Answer 25

Não é pela competência concorrente

E sim pela ausência de lei federal (dada a inconstitucionalidade da existente)

No caso, a Lei 9.055/1995 admite, de modo restrito, o uso do amianto, de modo que a legislação local não poderia, em tese, proibi-lo totalmente. Porém, no momento atual, a legislação nacional sobre o tema não mais se compatibiliza com a Constituição, razão pela qual os Estados-Membros passaram a ter competência legislativa plena sobre a matéria até que sobrevenha eventual nova lei federal” (trecho do informativo 874). A Corte entendeu que a legislação estadual, proibindo a utilização do amianto, é mais adequada à Constituição – razão pela qual reconheceu-se a sua constitucionalidade. Reconheceu-se, assim, sua constitucionalidade material – e, interpretando-se contrario sensu a decisão, haveria inconstitucionalidade em hipótese de permissão de uso (STF. Plenário. ADI 3.937/SP, rel. Min. Marco Aurélio, j. 24.08.2017).

Question 26

Atribuição de competência para que assembleia legislativa estadual autorize previamente o licenciamento ambiental de atividade potencialmente poluidora é constitucional?

Answer 26

Interferência indevida no poder executivo

“Condicionar a aprovação de licenciamento ambiental à prévia autorização da Assembleia Legislativa implica indevida interferência do Poder Legislativo na atuação do Poder Executivo, não autorizada pelo art. 2º da Constituição. Precedente: ADI 1.505” (STF. Plenário. ADI 3.252/RO, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 06.04.2005).

Question 27

Os Estados têm liberdade para criar modalidade mais simplificada de licenciamento ambiental, de acordo com a realidade da região?

Answer 27

Ao julgar a ADI nº 6.672 (em 2021) o STF afirmou que:

É inconstitucional a legislação estadual que, flexibilizando exigência legal para o desenvolvimento de atividade potencialmente poluidora, cria modalidade mais simplificada de licenciamento ambiental (ADI nº 6.672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 15.09.2021, DJe 22.09.2021 – Informativo nº 1.029).

Na oportunidade, o STF considerou que a competência para a regulação sobre a expedição de licenças ambientais, em razão da necessidade de tratamento uniforme em todo o território nacional, se situa no âmbito da competência da União para edição de normas gerais de proteção ambiental.

Assim sendo, os Estados membros não podem divergir do tratamento conferido por norma geral federal, salvo se for para criar normas mais protetivas. Ademais, no caso concreto, norma estadual criava um procedimento de licenciamento ambiental menor protetivo para atividades garimpeiras, ou seja, atividades que causam um significativo impacto ambiental, violando ainda a competência da União para legislar sobre jazidas, minas e outros recursos minerais.