Förvaltningsprocessrätt Flashcards
Vad är den huvudsakliga skillnaden mellan förvaltningslagen (1986:223), FL, och förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL?
FL reglerar förfarandet (främst handläggning av ärenden) hos statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (jfr 1 §), medan FPL reglerar förfarandet (processen) i de allmänna förvaltningsdomstolarnas (förvaltningsrätterna, kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen) dömande verksamhet, dvs. förvaltningsrättskipningen. Observera dock att FL gäller även i domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden, dvs. i den icke- dömande verksamheten (personalärenden m.m.). Vidare kan sägas att även om huvuddragen i FL och FPL är identiska, är FPL mer utförlig och mer ”sträng”. Båda lagarna reglerar såväl handläggning som överklagande. En annan sak är att förvaltningsdomstol ofta tillämpar FL, t.ex. för att avgöra om talerätt föreligger (jfr 22 § FL) eller om underinstansen förfarit korrekt i sin handläggning av ärendet (t.ex. vad gäller kommuniceringsplikt (jfr 17 § FL) et c.).
Nämn tre exempel på hur ett mål kan anhängiggöras i förvaltningsdomstol (förvaltningsrätt)?
Överklagande är det absolut vanligaste, dvs. att ett beslut fattat av en förvaltningsmyndighet överklagas. Vidare kan ett mål starta hos förvaltningsrätten genom ansökan, t.ex. en ansökan om överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, en ansökan om utdömande av vite enligt viteslagen (1985:206) eller en ansökan om att ett barn ska beredas tvångsvård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Vidare finns s.k. underställning, dvs. att ett beslut ska underställas förvaltningsrättens prövning (oavsett om det överklagas eller inte). Bestämmelser om underställning finns t.ex. i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, där ett beslut av chefsöverläkaren att konvertera en patient från frivillig psykiatrisk vård till
tvingande sådan ska underställas förvaltningsrätt för prövning, och i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, där beslut av socialnämnden att omedelbart omhänderta en missbrukare också ska underställas förvaltningsrätt för prövning. Mål kan dessutom i undantagsfall anhängiggöras i domstol genom anmälan, se t.ex. 16 a § LRV.
Vilken domstol är behörighet att pröva målet (rätt forum)?
För det första bör man uppmärksamma forumregeln i 22 a § FL, dvs. den regel som säger att det är allmän förvaltningsdomstol – och inte allmän domstol – som enligt huvudregeln är behörig att pröva överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut. Motsvarande bestämmelser finns i ett mycket stort antal speciallagar, men saknas sådan bestämmelse, är 22 a § FL subsidiärt tillämplig (jfr 3 § FL).
Nästa fråga blir vilken förvaltningsdomstol (vilken av landets 12 förvaltningsrätter) som är behörig. Även här kan konstateras att det finns särskilda forumregler i ett stort antal speciallagar, se t.ex. 16 kap. 5 § LOU, 113 kap. 14-15 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, och 67 kap. 7-10 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. Saknas särskilda bestämmelser får man i stället söka svaret i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, där den allmänna forumregeln för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns. Denna regel stadgar i princip att målet ska prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet fattats. Det kan tilläggas att sedan ett mål avgjorts i en förvaltningsrätt ska kammarrätten inte på eget initiativ pröva om saken bort tas upp av annan förvaltningsrätt (HFD 2013 ref. 41).
Vad krävs för att ett beslut ska vara överklagbart?
Om ett beslut är överklagbart eller inte framgår ibland i tillämplig speciallag, jfr t.ex. 10 kap. 2 § kommunallagen (1991:900), KL, 16 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och 27 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Finns inte svaret (eller ”hela svaret”) i speciallag, kan man söka svaret i FL (som ju är subsidiärt tillämplig, jfr 3 § FL) och framför allt i den praxis som utvecklats i anslutning härtill.
Härvid kan sägas att kännetecknande för ett förvaltningsbeslut är att det innefattar ett uttalande varigenom en myndighet vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas
handlande. Om uttalandet betecknas/rubriceras som ”beslut” eller inte är inte av avgörande betydelse. Om beslutet är exigibelt eller har positiv rättskraft (att beslutet har rättsverkningar genom att det ska läggas till grund för ett efterkommande beslut, t.ex. ett bindande förhandsbesked), är det som regel överklagbart.
Vidare krävs inte alltid att ett beslut har självständiga eller direkta rättsverkningar för att det ska kunna överklagas. Avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är i stället framför allt beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av beslutet (jfr RÅ 1996 ref. 43, RÅ 2003 ref. 87, RÅ 2004 ref. 8, RÅ 2007 ref. 7, RÅ 2010 ref. 9, RÅ 2010 ref. 72 och 91 och HFD 2012 ref. 11 och HFD 2014 ref. 56; jfr dock även RÅ 1996 ref. 3, RÅ 2005 ref. 12, RÅ 2009 ref. 38, RÅ 2010 ref. 72, HFD 2012 ref. 10 och HFD 2015 ref. 71).
Som regel kan man inte överklaga beslut under handläggning (om beslutet inte har påtagliga rättsliga eller faktiska verkningar; jfr t.ex. 9 och 12 §§ FL; jfr även 34 § FPL), utan sådana beslut får i stället överklagas i samband med överklagande av det slutliga avgörandet. Normalt kan inte heller motiveringen till ett beslut överklagas (om inte motiveringen har självständiga rättsverkningar, se RÅ 2006 ref. 21 och RÅ 2008 ref. 30). Principbeslut, icke- bindande förhandsbesked, råd och upplysningar, information, bordläggningsbeslut, remissyttranden, interna beslut och verkställighetsbeslut är i normalfallet heller inte överklagbara (se t.ex. HFD 2012 ref. 59, RÅ 2007 ref. 62 I och II, RÅ 2010 ref. 91, HFD 2011 ref. 48, dock även HFD 2015 ref. 36), liksom inte heller s.k. partsbesked, dvs. sådana beslut där myndighet redovisar sitt ställningstagande i en tvist av civilrättslig natur (se t.ex. HFD 2012 ref. 29 och HFD 2014 ref. 56). Jfr vidare von Essen i FT 2013 s. 147 ff.
Vad gäller s.k. onyttiga besvär – dvs. när ändamålet med talan förfallit – kan hänvisas till RÅ 1991 ref. 58, RÅ 1997 ref. 24 och RÅ 2006 ref. 21, även RÅ 2000 not. 24 och von Essen i ”Regeringsrätten 100 år”, s. 133 ff. samt RÅ 2010 not. 103 och HFD 2012 not. 14.
I sammanhanget kan nämnas att om en domstol – innan överklagandetiden löper ut – skriver av ett mål med anledning av att klaganden återkallar sitt överklagande, hindrar detta inte klaganden att inom överklagandetiden komma in med ett nytt överklagande (jfr HFD 2011 ref. 76).
Kan ett beslut vara överklagbart även om det enligt tillämpliga bestämmelser i specialförfattning inte är möjligt att angripa?
Ja. Dels finns rättsprövningslagen (2006:304), enligt vilken man hos Högsta förvaltningsdomstolen kan ansöka om s.k. rättsprövning (det handlar således inte om överklagande i vanlig bemärkelse) av regeringens beslut i de fall då regeringen är sista instans, t.ex. i vissa ärenden enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och enligt väglagen (1971:948) och miljöbalken (1998:808). Syftet med rättsprövningslagen är att tillse att Sverige uppfyller artikel 6.1 i Europakonventionen om rätten till rättvis rättegång. En förutsättning är dock att fråga är om sådan civil rättighet eller skyldighet som avses i konventionen.
Är ett icke-överklagbart beslut fattat av en förvaltningsmyndighet i sista instans (det kan t.ex. finnas överklagandeförbud i förordning et c., jfr t.ex. 20 § förordning (1993:1138) om hantering av statliga fordringar), kan man tillämpa 3 § andra stycket (jfr även 22 a §) FL och överklaga beslutet i fråga till förvaltningsrätt. Fråga blir då inte om en rättsprövning, utan tvisten blir föremål för ordinär lämplighetsprövning (förvaltningsbesvär). Även här är en förutsättning att fråga är om civil rättighet/skyldighet i europarättslig mening. Det handlar alltså även här om att garantera en europarättslig rätt till en överprövning i domstol i de fall då detta inte garanteras genom i övrigt tillämpliga (inhemska) bestämmelser. Lägg dock märke till att i de situationer där allmän domstol är behörig att pröva aktuell tvist, saknar allmän förvaltningsdomstol anledning att med hänvisning till artikel 6 i Europakonventionen åsidosätta det överklagandeförbud som gäller enligt tillämplig reglering (HFD 2011 ref. 10, RÅ 2005 ref. 29 och RÅ 2001 ref. 56). Observera också att europarättens definition av domstol är tämligen vid och att även vissa domstolsliknande organ – t.ex. olika typer av nämnder – kan accepteras (jfr t.ex. HFD 2015 ref. 6).
Ett beslut kan även vara överklagbart p.g.a. unionsrättsliga bestämmelser (jfr t.ex. HFD:s beslut den 18 december 2015, mål nr 312-15, HFD 2012 ref. 28 och 29 samt även RÅ 1997 ref. 65). I vissa fall kan rätten till domstolsprövning också uppfyllas genom prövning i allmän domstol (se även ovan svar på Fråga 4).
Kan man överklaga förvaltningsdomstols beslut att visa ett mål åter till underinstansen (t.ex. p.g.a. att kommuniceringsskyldighet inte fullgjorts eller att utredningen i målet inte varit tillräcklig)?
Nej, ett sådant beslut är normalt inte överklagbart (jfr 34 § sista stycket FPL). Talan får dock föras om beslutet innefattar avgörande av fråga, som inverkar på målets utgång (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 2, RÅ 2002 ref. 61 och HFD 2012 not. 75).
Vad innebär det att någon har talerätt (klagorätt/överklaganderätt) vad gäller ett förvaltningsbeslut?
Tillämplig bestämmelse är 22 § FL (jfr 33 § FPL när det gäller domstolsavgöranden). Förutsättningarna är att beslutet ska angå subjektet i fråga (saklegitimation) och ha gått denne emot (kontraritet). Observera dock att det kan finnas bestämmelser i speciallag som antingen uttömmande reglerar vem som har talerätt (jfr t.ex. 10 kap. 1 § och 1 kap. 4 § KL) eller som kompletterar de allmänna principerna i FL (jfr t.ex. 13 kap. 11 § PBL).
Vad gäller saklegitimation har vissa principer utkristalliserats i praxis.
Intagit partsställning hos beslutsmyndigheten (jfr även 7 a § FPL).
Påverkar vederbörandes rättsställning (normalt sett är inte en bakomliggande
avtalsrelation tillräcklig för talerätt, jfr RÅ 1995 ref. 77 och RÅ 1988 ref. 140,
dock även RÅ 2000 not. 204)
Av rättsordningen erkänt intresse / företräder ett intresse som kan beaktas av
beslutsmyndigheten (jfr 1994 ref. 24 och 82, RÅ 1995 ref. 77 och HFD 2012
ref. 24)
”Beaktansvärt intresse” (jfr RÅ 2006 ref. 9 och HFD 2013 ref. 74)
Vad gäller kontraritet kan sägas att bedömningen får göras från fall till fall med beaktande av det intresse som den berörde kan anses ha i saken (jfr bl.a. HFD 2012 ref. 2 och RÅ 2006 ref. 10). Se även HFD:s dom den 2 december 2015, 7872-13.
Det ska också tilläggas att talerätt vad gäller vissa rättsområden klargjorts (mer eller mindre) i praxis. T.ex. har ju s.k. rågranne (dvs. ägare till fastighet som gränsar till den fastighet som ett bygglov avser) ansetts ha rätt att överklaga bygglovsbeslutet, oavsett avstånd till åtgärden (jfr RÅ 2005 ref. 36). Jfr även von Essen i FT 2012, s. 441 ff.
Det kan också tilläggas att passivitet kan innebära att man förlorar sin talerätt, se RÅ 2002 ref. 58, RÅ 2006 not. 69, RÅ 2008 not. 114 och HFD 2011 ref. 85 och HFD 2011 not. 70, dock även RÅ 2008 ref. 36 (rättsprövning).
Klagorättsprövningen görs normalt utifrån de förhållanden som råder vid domstolens prövning (se t.ex. RÅ 1988 ref. 140 och RÅ 1992 ref. 83). Dock kan ibland de förhållanden som rådde då överklagandet kom in bli avgörande (se t.ex. RÅ 1961 ref. 46 och RÅ 1991 ref. 58).
Vad innebär förvaltningsdomstols utredningsskyldighet i förvaltningsprocessen?
Förvaltningsprocessen är ”kontradiktorisk” (jfr förhandlings- och dispositionsprincipen), inte minst efter införandet av ett generellt tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen 1996 (jfr 7 a § FPL). I 8 § FPL regleras dock förvaltningsdomstols utredningsskyldighet. Frågan är i vilken omfattning och på vilket sätt en förvaltningsdomstol kan ingripa styrande i en utredning som parterna i första hand ska stå för (jfr den s.k. officialprincipen som ibland benämns som motsats till förhandlings- och dispositionsprincipen). Denna materiella processledning (8 §) kan skiljas från den mer formella processledningen enligt 5 §, jfr även HFD 2013 ref. 8 och RÅ 2010 ref. 105.
Det första man kan konstatera är att det är parterna själva, särskilt förvaltningsmyndigheten (beslutsmyndigheten) som primärt ska stå för utredningen (jfr t.ex. RÅ 2006 ref. 15, RÅ 2010 ref. 120 och HFD 2014 ref. 50). Domstolens uppgift begränsar sig således i första hand till processledning (vägledningsskyldigheten). Processledningen kan avse både språkliga brister (otydligheter) och rättsliga brister (ofullständigt vad gäller omständigheter), jfr 5 och 8 §§ FPL). Även det allmänna (myndigheten) kan processledas - det kan ju gynna den enskilde och att inte göra det kan också innebära onödiga processer i kammarrätt och materiellt felaktiga avgöranden (vägledning av det allmänna bör dock ske återhållsamt!). Det behövs ingen processledning för att avhjälpa otydligheter beträffande det som är allmänt veterligt och heller inte för det som faller inom ”jura novit curia”. Utöver processledning, kan förvaltningsdomstol också på egen hand (ex officio) komplettera processmaterialet och själv föra in nya omständigheter. Detta sker dock endast undantagsvis!
Hur ”aktiv” domstolen ska vara, beror på en mängd omständigheter, främst måltyp (även om fråga är om överklagandemål eller ansökningsmål, dvs. om domstol är första instans eller
inte), partsställning, vad det enskilda målet rör samt parternas förmåga att föra process (jfr ojämnt styrkeförhållande, om det finns ombud et c.), dvs. det som i 8 § FPL benämns ”målets beskaffenhet” (jfr t.ex. RÅ 2006 ref. 46, RÅ 2006 ref. 15 och RÅ 2002 ref. 22; jfr även RÅ 1990 ref. 64). Utredningsskyldigheten kan således sträcka sig från mycket återhållsam (jfr t.ex. mål enligt LOU), via mer ”påtaglig” processledning (t.ex. riktade förelägganden) och slutligen till att domstolen helt enkelt själv inhämtar visst material eller vissa uppgifter (jfr t.ex. mål enligt LVU). Jfr även von Essen i FT 2012 s. 29 ff. och prop. 2012/13:45 s. 110 ff. samt RÅ 1996 not. 81.
Har part rätt till muntlig förhandling i förvaltningsdomstol?
Frågan om rätten till muntlig förhandling kan för det första vara reglerad i specialförfattning, jfr t.ex. LVU eller LPT. Annars gäller 9 § FPL, som innefattar såväl rätt för den enskilde som möjlighet för domstolen att ha muntlig förhandling. Det finns en mängd praxis om muntlig förhandling. Från den europarättsliga praxisen kan hänvisas till bl.a. Miller ./. Sverige och Tu & Co AB ./. Sverige. Jfr även RÅ 2006 ref. 82, RÅ 2002 ref. 23 samt RÅ 1996 ref. 80 och 83.
Vad innebär s.k. inhibition?
Av 28 § FPL (jfr även 30 § FL) framgår att den domstol som ska pröva ett överklagande får besluta att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte ska gälla (s.k. inhibition) och även i övrigt besluta rörande saken (andra interimistiska förordnanden helt enkelt). För att ett beslut om inhibition ska meddelas har i praxis i allmänhet ställts upp ett krav på en tämligen hög grad av sannolikhet för att avgörandet kommer att ändras i sak. Kravet har dock satts lägre, om målet varit av sådan karaktär att det för en enskild kan antas medföra betydande olägenheter om beslutet ska gälla omedelbart och det inte finns något motstående intresse som starkt talar för att beslutet ska gälla omedelbart. Inhibition har då ansetts kunna meddelas redan när utgången i målet framstår som oviss. Domstolen ska alltså göra en preliminär bedömning av utgången i sak och väga de två intressen som står emot varandra; det enskilda intresset och det allmänna (jfr t.ex. RÅ 2009 ref. 51; se även i övrigt RÅ 1986 ref. 7, RÅ 1988 ref. 143, RÅ 1990 ref. 82, RÅ 1991 ref. 109, RÅ 1998 ref. 48, RÅ 2009 ref. 51, RÅ 1991 not. 201, RÅ 1992 not. 333, RÅ 1998 not. 93, RÅ 2004 not. 156 och RÅ 2005 not. 161).
Kan man ha rätt till rättshjälp även i ett mål i förvaltningsdomstol?
Ja, i princip, jfr rättshjälpslagen (1996:1619). Eftersom förvaltningsdomstol har en utredningsskyldighet enligt 8 § FPL och den enskilde därmed förväntas kunna föra sin talan själv, är dock möjligheten att få rättshjälp i förvaltningsdomstol i praktiken förhållandevis liten. I sammanhanget bör nämnas att ersättning för rättegångskostnader ibland kan ersättas i form av skadestånd, t.ex. kostnader som den enskilde har haft för att komma till sin rätt i en tvist med en statlig eller kommunal myndighet. En förutsättning för detta är att kostnaderna har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. För att en rätt till skadestånd ska föreligga torde vidare krävas att det kan anses ha varit nödvändigt för den enskilde att anlita biträde för att ta tillvara sin rätt.
En annan sak är att det i speciallagstiftning kan finnas regler om rätt till offentligt biträde (jfr lag (1996:1620) om offentligt biträde och t.ex. 42 § LVM och 38 a § LPT) och om rätt till ersättning för kostnader man haft (t.ex. för juridisk rådgivning; jfr 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL.
Får förvaltningsdomstol (förvaltningsrätt) i sin prövning gå utöver vad som yrkats och åberopats i målet?
I detta sammanhang talar man ibland om den s.k. officialprövningsprincipen, dvs. vilka möjligheter förvaltningsdomstolar har att gå utöver vad som yrkats och åberopats i målet. Principen har även nära samband med utredningsskyldigheten (officialprincipen) i 8 § FPL, eftersom även denna kan påverka processramen.
Det förstnämnda är reglerat i 29 § FPL, dvs. det är möjligt att gå utöver vad som yrkats om det är till fördel för den enskilde och det kan ske utan men för motstående enskilt intresse (”reformatio in melius”), men inte annars (förbud mot ”reformatio in pejus”). I princip får förvaltningsdomstol således inte gå utöver den partsbestämda ramen (jfr t.ex. HFD 2012 ref. 36). Ramen påverkas dock naturligtvis av hur yrkandena tolkas, hur de materiella bestämmelserna tolkas samt av domstolens processledning (jfr 8 § FPL). I sammanhanget ska också beaktas den s.k. instansordningsprincipen, dvs. ”vad som yrkas i målet” kan i princip bara vara yrkanden som varit föremål för prövning i det överklagade beslutet (av underinstansen).
I övrigt gäller 30 § FPL, dvs. att allt som ”förekommit i målet” är processmaterial. Detta innebär i princip att det normalt inte finns någon åberopandebörda i förvaltningsprocessen, innebärande att domstol kan döma även på omständigheter som inte uttryckligen åberopats, utan som bara ”finns i akten”. Dock har det i praxis fastställts att det finns en sådan åberopandeplikt, främst vad gäller vissa körkortsmål (jfr RÅ 1991 ref. 67), vissa mål om indragning av yrkeslicenser eller motsvarande (t.ex. läkarlegitimation, jfr RÅ 1990 ref. 64 och 108 samt RÅ 1989 ref. 67) och vissa mål enligt LOU (jfr RÅ 2009 ref. 69). I dessa situationer får förvaltningsdomstol alltså (i princip) endast beakta omständigheter som åberopats! Motsvarande gäller även klaganden vid laglighetsprövning, se 10 kap. 10 § KL, och i viss utsträckning även vid överklagande av detaljplaner, se 13 kap. 17 § PBL.
Motsvarande resonemang får föras såvitt gäller parts möjlighet att gå utöver sin talan i målet, dvs. vilka taleändringar som är tillåtna och inte. Saken kan härvid sägas konstitueras av det överklagade beslutet samt av såväl yrkanden (rättsföljden) som omständigheterna (ungefär ”händelseförloppet”/”gärningen”). I praxis finns exempel både på att HFD lagt tyngdpunkten vid rättsföljden som vid ”händelseförloppet” för att avgöra processens ram. Det som faller utanför ska då avvisas (jfr t.ex. RÅ 2003 ref. 15, RÅ 2005 ref. 7, RÅ 2005 ref. 77, RÅ 2009 ref. 7, RÅ 2009 ref. 19 och HFD 2013 ref. 5). Även omständigheter som i och för sig ryms inom saken och som således utgör en tillåten taleändring kan leda till att målet återförvisas (t.ex. om de nya omständigheterna är många och komplexa), men det beror då på instansordningsprincipen. Vad gäller processramen (prövningsramen, ”saken”, ”frågan i målet”), bör man också konstatera att det direkt av speciallag kan framgå att ändring av talan är tillåten, se t.ex. 16 kap. 7 § LOU.
Det kan också tilläggas att det i förvaltningsprocessen normalt inte finns någon tidsfrist för att lägga fram nya yrkanden och åberopa nya omständigheter (så länge de kan hänföras till saken, frågan i målet), se HFD 2013 ref. 85 och 5 samt RÅ 2003 ref. 92 och 15. Det kan dock finnas undantag i speciallag, jfr t.ex. 10 kap. 10 § KL; även HFD har en särskild preklusionsregel i 37 § FPL.
Vid prövningen av förvaltningsbesvär har domstolen samma befogenheter som den beslutande myndigheten och får därmed göra en fullständig bedömning av saken. Det överklagade beslutet kan inte bara upphävas, utan även ändras eller ersättas med ett helt nytt
beslut. Det kan dock finnas begränsningar, t.ex. vad gäller rena verkställighetsfrågor (jfr t.ex. RÅ 2010 not. 26, HFD 2011 ref. 48 och HFD 2013 ref. 39; dock även HFD 2015 ref. 36). Vid laglighetsprövning (kommunalbesvär, jfr 10 kap. KL) och rättsprövning (jfr rättsprövningslagen (2006:304)) är processen dock ”kassatorisk”, vilket normalt innebär att domstol endast kan avslå överklagandet/ansökan eller upphäva beslutet i sin helhet.
Vad gäller domstols prövningsram och vilka omständigheter i ”tid och rum” som domstolen ska pröva, beror detta bl.a. på vilken måltyp som är aktuell. Normalt sett ska domstols prövning i första hand omfatta de förhållanden som rådde vid beslutsmyndighetens prövning. Det finns dock i princip inte något rättsligt hinder mot att låta prövningen omfatta även omständigheter som framkommit eller uppkommit därefter. En förutsättning för att en sådan utvidgning av prövningen ska göras bör dock vara att den utredning som föreligger i målet är tillräcklig. Vidare bör beaktas att det med hänsyn till instansordningen är önskvärt att prövningen begränsas till i huvudsak samma principfrågor som har varit föremål för bedömning i underinstanserna. Det ska också tilläggas att i vissa måltyper kan prövningen inte begränsas till att avse förhållandena vid tidpunkten för beslutsmyndighetens beslut, utan prövningen måste också innefatta en bedömning av senare tillkomna omständigheter (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 5, RÅ 2010 ref. 17 och 31, RÅ 2010 not. 19, RÅ 2006 ref. 64, RÅ 2001 ref. 26, RÅ 2000 ref. 11, RÅ 1996 ref. 96, RÅ 1995 ref. 26, RÅ 1994 ref. 20 och RÅ 1991 ref. 31).
Vad innebär s.k. lis pendens och res judicata i förvaltningsprocessen?
Negativ rättskraft (res judicata; att skilja från s.k. positiv rättskraft; se vidare svar på Fråga 4) inom den allmänna förvaltningsprocessen innebär i princip att ett beslut är orubbligt i den meningen att beslutsmyndigheten inte får ändra (jfr rätta, självrätta, korrigera, återkalla, dra in et c.) ett tidigare fattat beslut. Orubbligheten är snarare materiell än processuell, vilket brukar betyda att en ny talan inte ska avvisas (jfr rättegångsbalken och den allmänna processen), utan att rättskraften i stället har betydelse vad gäller rätten att fatta ett nytt beslut som skiljer sig från det tidigare fattade beslutet, alltså i materiellt hänseende.
Bestämmelser om förvaltningsmyndighets omprövning av förvaltningsbeslut finns i 27 § FL (till skillnad från rättelse, som regleras i 26 § FL). Härav framgår att det i vissa fall finns en skyldighet för förvaltningsmyndighet att ompröva sina förvaltningsbeslut. En omprövning kan
leda till ändring eller att det redan fattade beslutet står fast. Ändring får ske endast om det inte är till nackdel för enskild.
Förvaltningsmyndighet anses dessutom enligt grundläggande förvaltningsrättsliga principer ha en omprövningsmöjlighet så länge det inte är till nackdel för enskild, i princip även om beslutet är föremål för prövning i överinstans (jfr s.k. lis pendens och RÅ 1977 ref. 24, RÅ 1995 ref. 26, RÅ 1996 ref. 51, RÅ 2005 ref. 42 och RÅ 2009 ref. 92).
Den negativa rättskraften gäller alltså normalt för sådana beslut som är gynnande för den enskilde. Ett sådant gynnande beslut får alltså inte ändras till den enskildes nackdel. Undantag är om förbehåll uppställts, om tvingande säkerhetsskäl föreligger eller om beslutsmyndigheten vilseletts. Under vissa förutsättningar kan även författningsändring genombryta rättskraften, liksom – i vissa fall – nya omständigheter (jfr HFD 2014 ref. 30, HFD 2012 ref. 11 och 59, RÅ 2010 ref. 69, RÅ 2006 ref. 73, RÅ 2004 ref. 78 och 144, RÅ 2000 ref. 16, RÅ 1999 ref. 75 och 76, RÅ 1996 ref. 102, RÅ 1995 ref. 10, RÅ 1992 ref. 64 och 78, även NJA 2014 s. 323).
Vad gäller för den enskilde betungande beslut (t.ex. avslagsbeslut eller förelägganden), finns i praxis den grundläggande principen om att sådana beslut inte vinner negativ rättskraft, varför omprövning – och ändring – kan ske, både i mildrande och skärpande riktning (jfr t.ex. RÅ 2002 ref. 39, RÅ 1996 ref. 51 och RÅ 2006 ref. 64 och HFD 2013 ref. 36).
Observera avslutningsvis att det i speciallag naturligtvis kan finnas särskilda bestämmelser om negativ rättskraft (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 68). Det finns dessutom praxis om domstolsavgörandens rättskraft i både brottmålsliknande och tvistemålsliknande mål, jfr t.ex. RÅ 1993 ref. 76 (talan om återkallelse av körkort kunde inte föras på nytt p.g.a. ”samma gärning”) och RÅ 2002 ref. 61 (talan om livränta kunde inte föras på nytt p.g.a. ”samma skada och samma tidsperiod”); jfr även RÅ 2005 ref. 16, RÅ 2010 ref. 1 och HFD 2013 ref. 68. Rättskraften hos ett avgörande sträcker sig dock inte längre än den sak (rättsföljd/händelseförlopp) som varit frågan i målet (jfr t.ex. prop. 1989/90:74 s. 370 ff.).
Förvaltningsdomstol kan inte ändra en redan meddelad dom/beslut (jfr dock 32 § FPL om rättelse och komplettering).
Vad kan allmänt sägas om bevisbörda och beviskrav i förvaltningsprocessen?
Generellt kan sägas att i förvaltningsprocessen har det allmänna bevisbördan i för den enskilde betungande ärendetyper/måltyper och den enskilde bevisbördan i gynnande ärendetyper/måltyper. Som alltid måste man dock i första hand beakta tillämplig speciallag för att se om bevisbörda/beviskrav är reglerad i författning. Sådant exempel finns t.ex. i 18 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Vidare kan i praxis ha fastslagits bevisbörderegler som avviker från huvudregeln (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 74, 50, 47 och 3, HFD 2012 ref. 69, HFD 2011 ref. 81, RÅ 2009 ref. 42, RÅ 2008 ref. 72 och 51, RÅ 2007 ref. 10, RÅ 2005 ref. 7, RÅ 2003 ref. 40, RÅ 2001 ref. 22 och RÅ 1999 ref. 15). Observera också att det ibland inte är en helt lätt uppgift att avgöra om en ärendetyp/måltyp är gynnande eller betungande.
Vidare finns det i ett stort antal speciallagar angivet vilket beviskrav som gäller, jfr t.ex. ”övervägande skäl” och ”visat” i socialförsäkringsbalken (39 kap. 3 § resp. 18 kap. 3 §). Finns det inget reglerat i speciallag, tillämpas ofta beviskravet ”sannolikt”. I sammanhanget bör man tänka på att begreppet ”visat” kan vara ett uttryck för ett ”materiellt” beviskrav, normalt i bemärkelsen ”styrkt”, men det kan också vara ett uttryck för att något är ”bevisat”, dvs. ett uttalande om att gällande beviskrav (vilket det nu är!) faktiskt är uppfyllt i den enskilda situationen. Vad gäller praxis om beviskrav, jfr t.ex. RÅ 1989 ref. 67, RÅ 1990 ref. 6 och 64, RÅ 1994 ref. 88, RÅ 1996 ref. 15 och 83, RÅ 2001 ref. 22, RÅ 2006 ref. 7, RÅ 2008 ref. 72, RÅ 2010 ref. 6, RÅ 2010 ref. 25, HFD 2011 ref. 26, HFD 2011 ref. 70, HFD 2011 ref. 81, HFD 2013 ref. 3, 50 och 61 samt HFD 2014 ref. 40 och 46; jfr även Lindkvist i FT 2013 s. 377 ff.
