12. BENS PÚBLICOS Flashcards
O que é Domínio Público, e o que são Bens Púlicos?
Denomina-se domínio público, em sentido estrito, o conjunto de bens móveis e imóveis, corpóreos ou incorpóreos, pertencentes ao Estado. Assim, em uma primeira aproximação, pode-se dizer que o domínio público é constituído pela somatória dos bens públicos, do patrimônio atribuído pelo ordenamento jurídico às pessoas componentes da organização estatal. A expressão “bem público”, no entanto, é mais abrangente do que “domínio público” porque existem bens públicos que são regidos por princípios do Direito Privado.
O que a legislação brasileira afirma que são bens públicos?
A legislação administrativa brasileira não apresenta uma
definição satisfatória para o instituto dos bens públicos, dando margem para grande divergência na doutrina e na jurisprudência.
O art. 98 do Código Civil afirma que “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
Para a doutrina, o que são bens públicos?
Entre os administrativistas, porém, o conceito apresentado pelo legislador civil não é aceito por todos os autores. Pelo contrário, é possível agrupar as diferentes opiniões sobre o alcance do conceito de bens públicos em algumas correntes principais:
a) corrente exclusivista: para alguns doutrinadores, o conceito de bens públicos deve estar necessariamente vinculado à ideia de pertencerem ao patrimônio de pessoas jurídicas de direito público (Joseé dos Santos Carvalho Filho). É a mais aceita nos concursos.
b) corrente inclusivista: os defensores dessa concepção
consideram que são bens públicos todos aqueles que pertencem à Administração Pública direta e indireta. É a posição defendida por Hely Lopes Meirelles e, com alguma variação, também por Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
c) corrente mista: adotando um ponto de vista intermediário, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que são bens públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público, bem como os que estejam afetados à prestação de um serviço público .
A quem pertencem as terrras devolutas
A respeito das terras devolutas (inciso IV), já afirmamos que são, em princípio, bens estaduais, exceto as indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, casos em que as terras devolutas pertencem à União.
O que são nems de uso comum do povo?
Os bens de uso comum do povo ou bens do domínio público são aqueles abertos à utilização universal, por toda a população, como os logradouros públicos, praças, mares, ruas, florestas, meio ambiente etc.
Nesse sentido, afirma o art. 99, I, do Código Civil: “São bens públicos: I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças”.
Os bens de uso comum do povo, enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC). Somente após o processo de desafetação, sendo transformados em dominicais, poderiam ser alienados.
Assim, tais bens fazem parte do patrimônio público
indisponível.
Os bens de uso comum do povo admitem utilização gratuita ou remunerada, conforme for estabelecido legalmente pela entidade cuja administração pertencerem (art. 103 do CC).
O que são Bens de uso especial?
Também chamados de bens do patrimônio administrativo são aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte do aparelhamento administrativo, sendo considerados instrumentos para execução de serviços públicos.
São exemplos de bens de uso especial os edifícios de
repartições públicas, mercados municipais, cemitérios
públicos, veículos da Administração, matadouros , terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios etc.
Nos termos do art. 99, II, do Código Civil: “São bens públicos: (…) II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal,estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias”.
Assim como os de uso comum, os bens de uso especial,
enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC), compondo o denominado patrimônio público indisponível.
A alienação de tais bens somente será possível com sua
transformação, via desafetação, em bens dominicais.
O que são os Bens dominicais?
Os bens dominicais, também chamados de bens do patrimônio público disponível ou bens do patrimônio fiscal, são todos aqueles sem utilidade específica, podendo ser “utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o desejar” .
São exemplos de bens dominiais, ou dominicais, as terras devolutas, viaturas sucateadas, terrenos baldios, carteiras escolares danificadas, dívida ativa etc.
Art 99, CC. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado”
Os bens de uso especial e os bens de uso comum do povo estão afetados à proteção dos interesses da coletividade, vale dizer, do interesse público primário. Pelo contrário, os bens dominicais estão vinculados ao interesse patrimonial do Estado, que é o interesse público secundário.
Cabe registrar que a Quarta Turma do STJ, no julgamento do REsp 1.296.964, em 7-12-2016, entendeu que particulares podem discutir posse de imóvel localizado em área pública sem destinação específica (dominicais), por meio de tutela judicial possessória. Tal possibilidade não subtrai o bem do patrimônio do Estado, mas reconhece a posse do particular, garantindo a função social da propriedade e assegurando valores constitucionais como a dignidade da pessoa humana, o direito à moradia e o aproveitamento do solo.
Assim, o particular pode exercer sobre bem público posse ad interdicta (permite proteção possessória), mas não posse ad usucapionem (aquela que induz usucapião)16.
Atributos dos bes Públicos.
Os bens públicos são dotados de um regime jurídico especial que os diferencia dos bens particulares. As principais características normativas desse regime diferenciado podem ser reduzidas a quatro atributos fundamentais dos bens públicos:
inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade.
Quais os Requisitos para a alienação dos bens públicos?
A alienação de bens públicos depende do cumprimento decondições específicas definidas pelo art. 17 da Lei n. 8.666/93 (art.76 da Lei n. 14.133/2021), que variam conforme o tipo de bem e apessoa a quem pertençam:
1) no caso de bens imóveis pertencentes a órgãos da Administração Direta, autarquias e fundações públicas: a) interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) autorização legislativa; d) licitação na modalidade concorrência;
2) no caso de bens imóveis pertencentes a empresas públicas, sociedades de economia mista e paraestatais: a) interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) licitação na modalidade concorrência;
3) no caso de bens móveis, independentemente de a quem pertençam: a) interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) licitação em qualquer modalidade.
Conceitue desafetação.
Nota-se que afetação e desafetação têm natureza jurídica de fatos administrativos e estão relacionadas com a existência ou não de destinação específica para determinado bem público.
A doutrina majoritária entende que a desafetação ou
desconsagração, compreendida como o processo de
transformação do bem de uso comum ou de uso especial em bem público dominical, só pode ser promovida mediante lei específica. Trata-se de lei de conteúdo muito simples, promulgada para mudar a categoria do bem público, nos seguintes termos: “o logradouro X, classificado como bem de uso comum do povo e localizado no endereço tal, passa à categoria de bem dominical”.
De qualquer forma, não existe no Direito brasileiro adenominada desafetação tácita, entendida como a mudança de categoria do bem pela falta de uso. Essa conversão em bem dominical somente poderá ser promovida mediante vontade expressa do legislador.
Diferencie autorização, permissão e concessão de uso de bem público.
a) autorização de uso de bem público: é o ato administrativo unilateral, discricionário, precário e sem licitação por meio do qual o Poder Público faculta o uso de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente privado. Exemplos: fechamento de rua para realização de quermesse; autorização para instalação de mesas de bar na calçada; autorização para camelô; banca de jornal. Em regra, a autorização é deferida por prazo indeterminado, o que se relaciona ao seu caráter precário, isto é, a autorização pode ser revogada a qualquer tempo sem qualquer indenização ao autorizatário. Entretanto, na hipótese de ser outorgada autorização por prazo determinado, sua revogação antecipada enseja indenização ao particular prejudicado. Não é necessária lei para outorga da autorização porque desta não decorrem direitos, exceto o direito de exercitar a atividade autorizada ;
b) permissão de uso de bem público: é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual o Poder Público defere o uso privativo de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente público. Ao contrário da autorização que faculta o uso da área, na permissão existe uma obrigatoriedade na utilização do bem público objeto da permissão.Nos termos do disposto no art. 2º da Lei n. 8.666/93, a outorga de permissão pressupõe a realização de licitação. O certo é que a outorga da permissão pode-se dar por meio de qualquer uma das modalidades licitatórias previstas na Lei n. 8.666/93. Como regra,a permissão é deferida por prazo indeterminado, podendo ser revogada a qualquer tempo sem ensejar dever de indenizar o permissionário. Entretanto, na hipótese rara de a permissão ser outorgada por prazo determinado, mitigando sua natureza precária, a revogação antecipada gera direito à indenização diante da expectativa frustrada do permissionário de permanecer na área pública pelo prazo anunciado pela Administração. O art. 22 da Lei n. 9.636/98, que dispõe sobre a administração de bens da União, oferece exemplos de permissão de uso: “A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, poderá ser autorizada, na forma do regulamento, sob o regime de permissão de uso, em ato do Secretário do Patrimônio da União, publicado no Diário Oficial da União”;
c) concessão de uso de bem público: é o contrato administrativo bilateral pelo qual o Poder Público outorga, mediante prévia licitação, o uso privativo e obrigatório de bem público a particular, por prazo determinado. O uso do bem pelo concessionário deve respeitar a destinação prevista no ato de concessão, podendo a utilização ser gratuita ou remunerada por parte do concessionário. Como a concessão é outorgada por prazo determinado, a sua rescisão antecipada pode ensejar dever de indenizar, desde que não tenha havido culpa do concessionário. Na concessão, há preponderância do interesse público sobre o interesse do particular concessionário. Existe previsão de outorga gratuita ou remunerada, por prazo certo ou indeterminado. Exemplo dessa espécie de contrato: concessão de jazida (art. 176 da CF);
d) concessão de direito real de uso: prevista no Decreto-lei n. 271/67, a concessão de direito real de uso pode recair sobre terrenos públicos ou espaço aéreo. As finalidades específicas dessa outorga são: regularização fundiária, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas (art. 7º do Decreto-lei n. 271/67). Sendo direito real, ao contrário da concessão simples de uso comum, que é direito pessoal, a concessão de direito real de uso pode ser transferida por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou testamentária (art. 7º, § 4º, do Decreto-lei n. 271/67).
Quais são as formas de aquisição e alienação de bem público?
A aquisição de bens públicos pode-se dar por meio de : a) contrato; b) usucapião (art. 1.238 do CC); c) desapropriação (art. 5º, XXIV, da CF); d) acessão (art. 1.248 do CC); e) aquisição causa mortis; f) arrematação; g) adjudicação (art. 876 do CPC); h) resgate na enfiteuse (art. 693 do antigo CC); i) dação em pagamento (art. 156, XI, do CTN); j) por força de lei (aquisição ex vi legis).
Já os principais institutos de alienação de bens públicos são :
a) venda (art. 17 da Lei n. 8.666/93); b) doação a outro órgão ou entidade da Administração Pública (art. 17, I, b, da Lei n. 8.666/93); c) permuta (art. 17, I, c, da Lei n. 8.666/93); d) dação em pagamento (art. 356 do CC); e) concessão de domínio (art. 17, § 2º, da Lei n. 8.666/93); f) investidura (art. 17, § 3º, da Lei n. 8.666/93); g) incorporação; h) retrocessão (art. 519 do CC); i) legitimação de posse (art. 1º da Lei n. 6.383/76).
A Ocupação indevida debem público configura detenção ou posse?
Detenção
Súmula 619: A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias (Corte Especial, j. 24-10-
2018, DJe 30-10-2018).
Terras tradicionalmente ocupadas por
indígenas são Bens da União?
Ressaltou ainda que a Constituição Federal de 1988
(CF/88) estabeleceu que as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União e dedicou vários dispositivos para tratar da proteção dessas áreas [CF/88, arts. 20, XI, e 213, § 1º a §6º] (ACO 362/MT, rel. Min. Marco Aurélio, j. 16-8-2017. ACO 366/MT, rel. Min. Marco Aurélio, j. 16.8.2017 – Informativo n. 873, Plenário).
Quais são as formas de uso de Bem Público?
A doutrina identifica quatro formas principais de uso dos bens públicos: a) uso comum; b) uso especial; c) uso compartilhado; d) uso privativo.
Importante ressaltar que as formas de uso não devem ser confundidas com as espécies de bens públicos. Como os termos “uso comum” e “uso especial” são utilizados tanto para designar espécies de bens quanto forma de uso, as confusões são frequentes e muito prejudiciais para compreensão do tema.
Assim, a título de exemplo, uma estrada, que é bem de uso comum do povo (espécie de bem), admite as formas de uso comum ou de uso privativo.
As formas de uso dos bens públicos são:
a) uso comum: é aquele aberto à coletividade, sem
necessidade de autorização estatal. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou remunerado (art. 103 do CC);
b) uso especial: utilização submetida a regras específicas e consentimento estatal. Pode ser gratuito ou remunerado. Exemplo: utilização de rodovia pedagiada;
c) uso compartilhado: quando pessoas jurídicas públicas ou privadas precisam usar bens pertencentes a outras pessoas governamentais. Exemplo: instalação, por Estado-membro, dedutos com fios elétricos sob área pública municipal;
d) uso privativo: quando a utilização do bem público é
outorgada temporariamente a determinada pessoa, mediante instrumento jurídico específico, excluindo-se a possibilidade de uso do mesmo bem pelas demais pessoas. É o caso, por exemplo, de autorização dada pela prefeitura para realização de quermesse em praça pública. Deferida a autorização, fica excluído o uso do mesmo local por outras pessoas durante o período objeto da autorização. O uso privativo tem quatro características fundamentais: privatividade, instrumentalidade formal, discricionariedade, precariedade e regime de direito público.
