LPAU Flashcards
LA AGENCIA
*La pretensión de la LPAU de uniformar los procesos en todas las agencias administrativas requiere aclarar el alcance de aplicación de la ley en términos de estructura de gobierno. En principio, aplica a toda entidad y funcionario dentro de la Rama Ejecutiva. La definición que se utiliza de agencia abarca todo tipo de organismo, incluso los que poseen personalidad jurídica propia como las corporaciones públicas. Sin embargo, se excluyen los municipios.
*Indica LPAU que agencia es “cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad […] u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar”.
Instrumentalidades Gubernamentales Excluidas
- el Senado y la Cámara de Representantes
- la Rama Judicial
- la Oficina del Gobernador y sus oficinas adscritas (excepto donde se expresa de forma literal su aplicación)
- la Guardia Nacional
- los municipios o sus entidades o corporaciones
- la Comisión Estatal de Elecciones
- el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos
- la Junta Asesora del DACO Sobre el Sistema de Clasificación de Programas de Televisión y Juguetes Peligrosos
- la Comisión para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales
- Nótese que, en el caso de las cámaras legislativas, no se habla de “la Rama Legislativa”, por lo que LPAU aplica a entidades adscritas al poder legislativo como la Oficina del Contralor y el Procurador del Ciudadano (Ombudsman). La inaplicabilidad de LPAU en estos casos no significa que estén excluidos de cumplir con normas constitucionales como las garantías del debido proceso de ley al adjudicar controversias. De igual manera aplican a estas agencias doctrinas generales de Derecho Administrativo.
Delegación del Poder de Reglamentar
- El problema constitucional: la doctrina de la no-delegación. En términos constitucionales el problema se define como uno de delegación de poderes. La premisa es el sistema de separación de poderes donde a cada rama de gobierno se le atribuye una función particular, correspondiendo al Poder Ejecutivo poner en vigor y administrar las leyes existentes.
- La preocupación: que a una agencia ejecutiva se le confiera autoridad para adoptar normas de aplicación general con fuerza de ley (reglamentar). Se plantea que esta concentración de poder constituye una delegación inconstitucional del Poder Legislativo y Judicial a un organismo ejecutivo.
- Solución de la jurisprudencia: tribunales avalan delegación si la ley:
◙establece pautas, estándares, criterios generales, o “principios inteligibles” o aquellas garantías procesales y sustantivas que sirvan de guía a la delegación y delimite las facultades; esto sirve de freno a actuaciones caprichosas y arbitrarias
◙ los criterios no tienen que ser expresos, pueden surgir del historial legislativo; se reconoce lo impráctico de que la Legislatura anticipe y maneje asuntos tan detallados que suponen conocimiento especializado. - Vigencia de la doctrina: la única ocasión en que el TS federal ha declarado inconstitucional una ley por ser una delegación inconstitucional de poderes a una agencia fue en 1935. A partir de entonces la postura ha sido de mucha deferencia donde los tribunales son sumamente flexibles al identificar la presencia en la ley de los principios inteligibles. El TSPR nunca ha declarado una ley inconstitucional en este renglón.
Delegación del Poder de Adjudicar
- Delegación del poder de adjudicación. Aunque de ordinario el TSPR se expresa de manera general sobre la delegación de poderes, es posible distinguir planteamientos propios de una delegación del poder de adjudicar.
- Doctrina federal. Distingue entre casos de derechos “públicos” y derechos “privados”. Los primeros son controversias que nacen de reclamos e intereses creados por leyes del Congreso. Se entiende que, si el Congreso crea el derecho, puede crear un proceso para vindicarlo. De otro lado, hay jurisprudencia que reconoce que el Congreso puede concluir que determinadas controversias entrepartes privadas pueden ser atendida de manera más eficaz a través de un proceso administrativo, siendo importante que los tribunales puedan revisar dichas determinaciones.
- Puerto Rico. Lo más cercano al tema es la decisión donde se declara inconstitucional un esquema donde los casos de impericia médica presentados en el foro judicial debían someterse de forma compulsoria a un panel cuyas determinaciones obligaban sustancialmente al juez. La decisión no pareciera impedir que este tipo de controversia se delegue en una agencia, siendo la objeción principal que se pretenda controlar la función del juez una vez el caso llega al Poder Judicial.
Delegación del Poder de Investigar
- Doctrina general es que se asume que el poder legislativo ha concedido a las agencias amplios poderes para solicitar información e investigar organismos que la ley le autoriza a reglamentar y supervisar. No es necesario que la investigación o el requerimiento esté precedido de una querella formal.
- Norma es de flexibilidad en cuanto a la pertinencia y justificación. No hay impedimento por analogía con el llamado “fishing expedition”, siendo el criterio determinante que el requerimiento sea pertinente al asunto objeto de investigación. Esa determinación de pertinencia corresponde en primera instancia al funcionario que investiga, no al investigado.
Delegación del Poder de Licenciamiento
- La práctica de profesiones no constituye un derecho natural al que tenga derecho cualquier persona, sino que está subordinada al ejercicio del poder público de preservar y proteger la salud pública. El poder regulador del Estado sobre la práctica de las profesiones tiene como fin proteger la salud y el bienestar públicos. El Estado puede condicionar el ejercicio de ciertas profesiones a que primero se obtenga una licencia o un permiso. Ello ofrece la seguridad de que solo personas capacitadas realizarán ciertas actividades que requieren pericia. Para eso, de ordinario se crean juntas examinadoras con delegación de fijar normas de admisión, certificación, exigir educación continua y disciplinar.
Delegación del Poder de Definir Delitos
- Esto se refiere a aquellas leyes conforme a las cuales se autoriza a la agencia a adoptar un reglamento y se dispone que el incumplimiento con el mismo será un delito. Como norma general la creación de un delito no puede dejarse al arbitrio y discreción administrativa, siendo tal delegación de poder inconstitucional.
- Criterios identificados por TSPR para validar este tipo de delegación:
◙ facultar a la agencia a promulgar el reglamento
◙ contener estándares que guían a la agencia al formularlo
◙ establecer que la violación del reglamento constituye un delito
◙ definir las penas aplicables
Delegación de Autoridad para Conceder Remedios
- La doctrina ultra vires. Las agencias son creadas por la Asamblea Legislativa y no cuentan con poderes inherentes, solo aquellos conferidos por ley. Cualquier actuación administrativa que no se sostenga en una autorización dispuesta por ley se considera ultra vires. La necesidad, la utilidad o la conveniencia no son fuente de poder. Cualquier duda en cuanto a la existencia de un poder debe resolverse en contra de su ejercicio. En el contexto de este tipo de controversia se ha reconocido que una agencia puede tener autoridad legal para actuar bajo dos escenarios:
a. Concesión expresa: la ley reconoce de forma explícita la autoridad.
b. Concesión implícita: autoridad está implícita en amplia facultad conferida a una agencia para confeccionar remedios en la implantación de la política pública de la ley; para eso se analiza el lenguaje del estatuto, la estructura de la ley y el historial legislativo. A la ley se le debe brindar una interpretación cónsona con la intención legislativa, la política pública y el interés social que la inspira. - Desacato. El incumplimiento de una orden por parte de una agencia puede acarrear un desacato civil, pero solo si media la intervención de un tribunal. El TSPR no reconoce autoridad a las agencias para castigar directamente mediante desacato. Una excepción podría ser la orden de una agencia para el pago de una deuda, lo cual de ordinario está sujeto a la prohibición constitucional de encarcelamiento por deuda. Sin embargo, se reconoce como posible excepción una conducta reiterada que amenace a consumidores en general y en caso de multa por incumplimiento de regulaciones. En estos casos el impacto general trasciende una controversia privada.
Delegación a Grupos Privados
- En general: en el contexto de la controversia sobre la ley de control de acceso, el TSPR indicó que no hay impedimento constitucional para que la Legislatura delegue poderes a entidades privadas, tales como el poder para administrar o implantar una ley.
- Límites:
◙ No se pueden delegar aquellas funciones estricta y exclusivamente legislativas y judiciales.
◙ Delegación tiene que ser razonable, en atención al propósito que persigue la ley a la luz de sus circunstancias particulares. La razonabilidad depende de que:
▪ Legislatura haya inicialmente decidido las cuestiones fundamentales de política pública relevantes al esquema de la ley, y
▪ que el estatuto provea criterios que eviten el ejercicio arbitrario del poder delegado. Las salvaguardas no tienen que estar expresas en la ley, siempre que puedan ser razonablemente determinadas del esquema estatutario. - En determinadas circunstancias este tipo de delegación puede presentar problemas de conflicto de intereses. Tal es el caso de la delegación a entidades profesionales (colegios) donde el grupo regulador sea compuesto por profesionales que incurran en determinaciones arbitrarias o discriminatorias por desacuerdos profesionales o intereses económicos.
El Poder de Nombramiento del Ejecutivo
- Nombramiento. El Poder Ejecutivo en Puerto Rico está concentrado en el Gobernador, quien para descargar sus funciones es asistido por los secretarios de gobierno, quienes serán nombrados con el consejo y consentimiento del Senado. La Constitucion le concede la facultad expresa para “[n]ombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado”.
- Destitución. La Constitución no contiene una disposición expresa sobre la facultad del gobernador para destituir empleados y cuáles, si algunas, debieran ser las limitaciones de esa destitución con relación a las funciones que realizan los empleados gubernamentales. Sin embargo, el TSPR ha determinado que nuestro proceso constituyente incorporó la doctrina federal conforme a la cual, en el caso de que se trate de funciones cuasi-legislativas o cuasi-judiciales, la Legislatura puede establecer términos extendidos y crear condiciones para la destitución. En ese escenario, el funcionario goza de un interés propietario que no puede ser afectado sin un debido proceso de ley. Sin embargo, si se trata de cargos donde la función es puramente ejecutiva, estos funcionarios no pueden reclamar un interés propietario nacido de la ley pues la misma infringe las prerrogativas constitucionales del Gobernador. Síntesis del TSPR:
◙Primer paso: determinar caso a caso la naturaleza de las funciones que realiza el empleado que va a ser destituido desu cargo, si son ejecutivas, cuasilegislativas o cuasijudiciales. Solo cuando un empleado gubernamental realiza funciones ejecutivas, es de libre remoción. Es decir, cuando el empleado interviene en la formulación de política pública, que es una función de la Rama Ejecutiva, el Gobernador lo puede remover. En caso de que realice funciones primordialmente cuasilegislativas o cuasijudiciales, al gobernador se le podrá requerir que demuestre justa causa para destituirlo. De lo contrario, estaríamos permitiendo una violación del principio político de separación de poderes. En estos casos, la Asamblea Legislativa le podrá imponer restricciones al Gobernador para poder destituir a estos empleados.
◙Segundo paso: analizar la totalidad de las circunstancias para determinar si, además, independientemente de las funciones que realiza el funcionario, las restricciones que haya impuesto la Asamblea Legislativa inciden en la facultad del gobernador para descargar sus funciones ejecutivas. - Escenario de subterfugio. Cuando la Asamblea Legislativa deroga un cargo y crea otro con nombre diferente, pero preservando los deberes y obligaciones del primero, el funcionario que lo ostentaba no pierde su interés propietario sobre el cargo. Si las funciones son las mismas, un subterfugio no puede privar al funcionario de la protección constitucional.
Reglas legislativas y reglas no legislativas:
Define regla o reglamento como una:
▪ norma o conjunto de normas de una agencia
▪ que sea de aplicación general
▪ que ejecute o interprete la política pública o la ley o
▪ que regule los requisitos de los procedimientos o prácticas de la agencia
◙ Se excluye de esta definición los reglamentos:
▪ relacionados con la administración interna de la agencia, o comunicaciones internas o entre agencias, que no afectan directa y sustancialmente los derechos, procedimientos o prácticas disponibles para el público en general
▪ documentos guías según los define la ley
▪ decretos mandatorios de la Junta de Salario Mínimo (la agencia ya no existe)
▪ órdenes de previos del DACO y otros “decretos u órdenes similares que se emitan en el futuro por otras agencias, y que meramente realizan una determinación de uno o varios parámetros de reglamentación con base a un reglamento previamente aprobado y que contiene las normas para su expedición”.
▪ formas y sus instrucciones, siempre que no constituyan documentos guías
- Jurisprudencia: distingue entre reglas legislativas y no legislativas:
o Reglas legislativas: crean derechos, impone obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley; impacta directamente a los ciudadanos en general. Proveen a las partes afectadas una notificación previa sobre qué conducta es permisible e impermisible.
o Reglas no legislativas: normas administrativas que, por el propósito que persiguen, no requieren el cumplimiento de las formalidades de LPAU. Ejemplos:
▪ reglas o declaraciones interpretativas: que aclaran la ley o reglamentos administrados por la agencia, para fijar directrices y para pautar la discreción administrativa;
▪ reglas de administración interna: no afectan directa y sustancialmente los derechos de personas ajenas a la operación de la empresa gubernamental, como es el caso de los asuntos de personal.
◙Criterio rector: si la norma en controversia impacta “directa y sustancialmente” derechos de la ciudadanía en general o de terceras personas ajenas a la agencia.
Documentos Guías
*Definición: documento físico o electrónico de aplicabilidad general desarrollado por una agencia, que carece de fuerza de ley pero expresa la interpretación de la agencia sobre alguna legislación, la política pública de la agencia o que describe cómo y cuándo la agencia ejercerá funciones discrecionales. Incluye interpretaciones oficiales, según definidas por LPAU. El término no incluye documentos que son reglamentos o reglas según LPAU.
*Su aprobación no tiene que cumplir con el Cap. 2 de LPAU.
* Si una agencia propone descansar en el contenido de un DG en detrimento de una persona en cualquier procedimiento administrativo, debe darle una oportunidad adecuada para retar la legalidad o razonabilidad de una posición tomada en el documento.
* Un DG puede contener instrucciones vinculantes al personal de la agencia si en una etapa apropiada en el procedimiento administrativo, la agencia provee a la persona afectada una oportunidad adecuada para retar la legalidad o razonabilidad de una posición expresada en el DG por la agencia.
*Un DG puede ser utilizado por una agencia en un proceso adjudicativo, pero no es vinculante sobre la agencia. Si una agencia se propone actuar en una adjudicación de manera distinta a una posición expresada en un DG, debe proveer una explicación razonable para la variación.
◙ Cada agencia debe mantener un record físico y público de sus DG. Los publicará “de manera prominente” en su página de Internet de forma permanente, gratuita y de fácil acceso. Tiene 30 días para publicarlos desde su aprobación.
Proceso de adopción, enmienda, suspensión y derogación de reglamentos
En general:
◙ LPAU contempla el procedimiento que debe seguir toda agencia que quiera aprobar, enmendar o derogar un reglamento. Los componentes principales del mismo son:
▪ notificación al público de la reglamentación que ha de aprobarse
▪ oportunidad para la participación ciudadana
▪ presentación del reglamento ante el Departamento de Estado para su aprobación
▪ publicación del reglamento
Aviso
◙ El proceso comienza con la publicación de un aviso en un periódico o diario de circulación general. El aviso debe tener dos versiones, una en español y otra en inglés, que serán publicadas en el periódico y “en la red de internet”.
◙ Contenido del Aviso:
▪ resumen o explicación breve de los propósitos de la propuesta acción
▪ una cita de la norma que autoriza la acción
▪ forma, sitio, días y horas en que se podrán someter comentarios por escrito o por correo electrónico o solicitar por escrito una audiencia oral sobre la propuesta y
▪ lugar físico y dirección electrónica donde estará disponible el texto completo de la reglamentación a adoptarse
o Objetivo del Aviso: notificar a la ciudadanía que la agencia se propone “adoptar, enmendar o derogar una regla o reglamento”. Se indica que existe un borrador del reglamento y se brinda la oportunidad para que todo aquel interesado presente comentarios escritos en un término de 30 días.
◙ Impacto en comunidades: se dispone un procedimiento más particularizado cuando el reglamento afecte de forma específica a una comunidad de residentes. En tales casos, la agencia debe realizar dos gestiones adicionales:
◙ Publicar el mismo aviso en un periódico regional que circule en el área donde ubique la comunidad afectada.
◙ Pautar un anuncio radial en la emisora de difusión local de mayor audiencia o mayor cercanía a la comunidad afectada. La pauta será en por lo menos dos ocasiones en el horario entre las 7am y 7pm. El anuncio indicará la fecha en que se publicó el aviso en el periódico.
Veda Electoral:
El aviso que contempla la LPAU está excluido de la prohibición general de anuncios de gobierno que dispone el Código Electoral durante el año de elecciones generales.
Participación Ciudadana:
- Comentarios escritos: se permite presentar comentarios escritos durante un término de 30 días. La agencia debe acusar recibo de aquellos recibidos mediante correo electrónico en un plazo de dos días laborables.
*Vistas públicas: no son compulsorias, a menos que la ley la exija o que la agencia decida concederla. De realizarse, corresponde al oficial examinador preparar un informe que resuma el contenido de las presentaciones.
Presentación en el Departamento de Estado:
- Una vez la agencia adopta el reglamento en su versión final, lo presenta al Secretario de Estado quien está facultado para adoptar requisitos de forma para todos los reglamentos y pasa juicio en torno al cumplimiento con los mismos.
- Si el documento cumple con las normas establecidas, el Secretario publicará en dos periódicos de circulación general y dentro de los 25 días siguientes a su presentación, “una síntesis del contenido de cada reglamento”. De ser necesario, el Secretario puede devolverlo a la agencia para correcciones.
Vigencia:
◙Regla general: los reglamentos comienzan a regir a partir de los 30 días de ser presentados en el Departamento de Estado.
◙ Tres excepciones, que:
▪ una ley especial disponga un término distinto
▪ una ley especial permita que la agencia adopte un término distinto en el reglamento
▪ el reglamento sea de “emergencia”. LPAU contempla que un reglamento tenga vigencia inmediata cuando el Gobernador así lo certifique debido a una emergencia o a “cualquier otra circunstancia que lo exija”.
Adopción de la Reglamentación:
*Finalizado el periodo de participación ciudadana, la agencia considera, “además de los comentarios escritos y orales que lehayan sometido, su experiencia, competencia, técnica, conocimiento especializado, discreción y juicio”.
◙ Contenido texto final. Todo reglamento debe incluir lo siguiente:
▪ Cita de la disposición legal que autoriza su adopción
▪ Explicación breve y concisa de sus propósitos o de las razones para su adopción o enmienda, “que incluya un resumen ejecutivo disponiendo de forma clara y precisa el propósito, la justificación y los costos y beneficios de la reglamentación propuesta”.
▪ Referencia a reglamentos que se resulten enmendados, derogados o suspendidos
▪ Fecha de aprobación
▪ Fecha de vigencia
◙Expediente. Estará disponible para inspección pública e incluye:
▪ Toda publicación sobre el reglamento o el procedimiento.
▪ Peticiones, requerimientos, memoriales o comentarios escritos presentados a la agencia, así como cualquier material escrito considerado en relación con la adopción del reglamento y el procedimiento seguido.
▪ Cualquier informe preparado por el oficial que presida la vista “resumiendo el contenido de las presentaciones”.
▪ Cualquier análisis regulatorio preparado en el procedimiento.
▪ Reglamento y una explicación del mismo.
▪ Peticiones de excepciones, enmiendas, derogación o suspensión del reglamento.
Publicidad:
La LPAU contempla la publicación de todos los reglamentos compilados en una obra bajo el nombre de “Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. LPAU ordena al Secretario de Estado mantener, de forma permanente, copia de todos los reglamentos en la página cibernética de dicho departamento de gobierno. La información está disponible en un formato que no sólo hace accesible al público los reglamentos vigentes, sino incluso los derogados, facilitando el examen histórico de estos documentos públicos.
Derogación:
- El proceso de reglamentación dispuesto en la LPAU es necesario para la adopción de un nuevo reglamento, enmiendas a uno existente, y aun para dejar sin efecto un reglamento vigente.
- Su cumplimiento es indispensable para poder reconocer fuerza de ley a la regla, pues ello forma parte de las garantías procesales de la ley. Si una agencia considera que un reglamento propio no es válido, procede que lo derogue cumpliendo la LPAU. Sierra Club v. JP, 203 DPR 596 (2019).
Reglamento de emergencia con vigencia inmediata:
- Un reglamento puede tener vigencia inmediata sin tener que cumplir con los requisitos establecidos en la LPAU, si el Gobernador certifica que el interés público lo requiere en caso de:
◙emergencia o
◙ cualquier otra circunstancia que lo exija. - Esta acción puede ocurrir en cualquier momento, incluso antes del mismo aviso. Aun cuando el reglamento esté vigente producto de la certificación del Gobernador, la agencia debe completar posteriormente cualquier procedimiento omitido. La determinación de emergencia debe ser debidamente fundamentada.
Reglamentos Conjuntos:
- Dos o más agencias podrán aprobar reglamentos en conjunto, al amparo de las leyes que respectivamente administran, en aquellos casos en que el servicio a la ciudadanía lo amerite.
- Los jefes de agencia concernidos designarán en conjunto al funcionario examinador, o panel examinador, que estará́ a cargo del procedimiento, el que rendirá́ un solo informe.
Obligatoriedad de los Reglamentos:
- En general.
◙Los reglamentos aprobados por las agencias conforme el procedimiento dispuesto por LPAU son considerados reglas legislativas en cuanto afectan los derechos y obligaciones de la ciudadanía. Sin embargo, esta obligatoriedad no se limita a las personas que serían objeto de la gestión reglamentadora de una agencia. Un reglamento aprobado en cumplimiento de la LPAU tiene “fuerza de ley”, por lo que es norma vinculante aun para la propia agencia que lo creó.
◙ Las agencias están obligadas a observar estrictamente las reglas que ellas mismas promulgan. Una vez se ha adoptado una norma, la agencia debe cumplirla y aplicarla en la manera en que está concebida, sirviendo siempre a los propósitos, los objetivos y la política pública que la forjaron. - Autolimitación indebida.
◙ Cuando una agencia promulga un reglamento debe hacerlo en cumplimiento con los parámetros pautados por ley. Si bien una agencia no puede actuar más allá de lo autorizado por ley, tampoco puede imponer mediante reglamento más limitaciones de lo que autorice su ley habilitadora.
◙ Un reglamento procesal no puede limitar la jurisdicción conferida por ley a la agencia. Si el reglamento dispone un19
término para la agencia actuar y el mismo no está contemplado en la ley, se debe considerar directivo, no jurisdiccional. Benítez v. ELA, 202 DPR 818 (2019).
Límites al Poder de Reglamentación:
- La adopción de un reglamento puede responder a un mandato de ley o bien a una facultad general concedida por una ley a la agencia. Mediante el establecimiento de guías adecuadas, las partes pueden estar debidamente informadas del estado de derecho vigente, además de evitar actuaciones arbitrarias e injustas de las normas.
- Mientras la ley de una agencia establece pautas generales a alcanzar mediante la delegación de facultades, los reglamentos complementan con especificidad esa delegación.
*Un reglamento no puede estar en conflicto con la ley habilitadora. En ocasiones su aprobación tiene el fin de especificar los criterios que la Asamblea Legislativa esbozó de forma muy general en la legislación. Pero, aunque puede complementar la ley, no puede estar en contra del mandato legislativo. Un reglamento es nulo si claramente está en conflicto o en contra de la ley que lo permite. - Los reglamentos de las agencias no pueden menoscabar los derechos reconocidos en la LPAU.
- La agencia no puede ser caprichosa al adoptar reglamentos o modificar los existentes, ni al aplicarlos a personas particulares.
Retroactividad de Reglamentos:
◙ En general. El principio de la irretroactividad de las leyes se extiende a la aplicación de los reglamentos administrativos. Al considerar que el poder de reglamentación proviene de lafacultad delegada por el Poder Legislativo, aplicar el principio de irretroactividad de las leyes a un reglamento requiere determinar: 1) si el reglamento tiene efecto retroactivo; 2) si la agencia que lo adopta tiene la facultad delegada de otorgarle efecto retroactivo a ese reglamento; y 3) si el efecto retroactivo del reglamento es válido. Torres Rodríguez v. Carrasquillo Nieves, 177 DPR 728 (2009).
◙ Doctrina de la “reglamentación pendiente”. El contexto es una solicitud de consulta de ubicación presentada estando vigente el reglamento X y rechazada conforme los criterios de un reglamento Y aprobado luego de la fecha de presentación. En tales casos aplica la doctrina de la “reglamentación pendiente”. Conforme a la misma:
▪ un permiso puede ser denegado utilizando un reglamento aprobado posteriormente a la presentación de la solicitud
▪ sujeto a que el mismo estuviera “pendiente de aprobación”, lo cual significa que:
* la agencia haya comenzado oficialmente un proceso de revisión del esquema de zonificación y
* haya realizado gestiones para informar al respecto a la ciudadanía
▪ Un solicitante de un permiso no adquiere un derecho por el mero hecho de presentar su solicitud en un momento en el que el reglamento vigente permite autorizar la solicitud y conceder el permiso.
▪ La agencia no puede ampararse en esta doctrina si retrasa la aprobación del nuevo reglamento, manipulando así el proceso de adopción de éste propiciando que el permiso sea considerado al amparo de la nueva norma.
◙Leyes ex post facto. La prohibición constitucional protege al ciudadano no sólo contra la aplicación retroactiva de estatutos, sino también contra la aplicación o derogación retroactiva de reglamentos que conlleven consecuencias penales. Esto es, reglamentos de naturaleza legislativa.
Adopción del reglamento como requisito para ejercer la facultad delegada:
El TSPR ha indicado que la promulgación de un reglamento dispuesto por ley no constituye un requisito jurisdiccional para que la agencia ejerza las funciones delegadas.
Impugnación y revisión judicial de reglamentos:
◙De su faz: conforme la Sec. 2.7, cualquier persona puede presentar una acción de nulidad ante el TA dentro de los 30 días a partir de la vigencia del reglamento, donde cuestione el incumplimiento sustancial con las garantías procesales dispuestas en la LPAU.
*No se requiere que quien impugne tenga que probar cómo se afecta de manera individualizada por su aplicación. Que comparta el daño con el resto de la ciudadanía no significa que no sufra un daño concreto al incumplir la agencia con los requisitos procesales de la LPAU. Sierra Club v. JP, 203 DPR 596 (2019)
* La presentación del recurso no tiene el efecto de paralizar la vigencia del reglamento, a menos que una ley así lo disponga.
* En estos casos solo es necesario notificar el recurso a la agencia; quienes pudieron haber participado en el proceso no son “partes” pues éste no es un proceso adjudicativo.
* En reglamentos de emergencia, el término para la impugnación de su faz queda suspendido con el propósito de salvaguardar la potestad de quien desee acudir al TA cuestionando el cumplimiento con LPAU. La acción de nulidad estaría disponible hasta 30 días después de que se complete el procedimiento ordinario.
◙En su aplicación: una parte afectada por la aplicación de un reglamento puede impugnar el mismo ante el TPI mediante recurso de sentencia declaratoria e injunction. La impugnación puede descansar en que la regla no se ajusta a los poderes que la Legislatura le delegó a la agencia que la promulgó. En casos de una impugnación en su aplicación corresponde evaluar:
* si la actuación administrativa está autorizada por la ley
* si se delegó poder de reglamentación
* si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados
* si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley orgánica, leyes especiales y LPAU
* si la reglamentación es arbitraria o caprichosa
* Arbitrariedad como criterio de impugnación en su aplicación:
* Las agencias tienen el deber de especificar, mediante reglamentación, los criterios generales esbozados en la ley. Carecen, sin embargo, de facultad para imponer requisitos adicionales a los establecidos por ley.
◙Facultad general de revisión: más allá de una impugnación de su faz o en su aplicación, existe autoridad general bajo la Sec. 4.2 para dilucidar los argumentos necesarios a los fines de ponderar si la actuación de la agencia se ajustó o no a derecho. Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018).
* La Sec. 2.7 no limita la competencia del TA para revisar una regla o reglamento que se aplicó por una agencia en un proceso adjudicativo. Tampoco excluye la revisión de una regla o reglamento al amparo de otras disposiciones.
* El término de 30 días para impugnar una regla de su faz no impide que posteriormente el TA revise la legalidad de un reglamento cuando se recurre en revisión de la determinación de una agencia bajo la Sec. 4.2.
Consideraciones constitucionales en los procesos adjudicativos ante las agencias administrativas: derecho, alcance y garantías del debido proceso de ley:
◙ En general
* La Constitución. La Carta de Derechos de la Constitución de PR establece que “[n]inguna persona será privada de su libertad o propiedad sin debido proceso de ley”. La misma protección, incluyendo el concepto de vida, se encuentra en la Quinta y Decimocuarta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, limitando la primera al gobierno federal y la segunda a los estados.
* El debido proceso de ley se manifiesta en dos dimensiones:
* Sustantiva: tribunales examinan la validez de una ley a la luz de la Constitución. Al actuar, el Estado no puede afectar de manera irrazonable, arbitraria o caprichosa los intereses de propiedad o libertad. Se trata de actuaciones fundamentalmente injustas que resultan lesivas a la dignidad humana.
▪ Procesal: se impone al Estado la obligación de garantizar que la interferencia con los intereses de libertad y propiedad del individuo se haga a través de un procedimiento que sea justo y equitativo. No es una prohibición de afectar un derecho, sino condiciones sobre cómo hacerlo.
Debido Proceso de Ley Procesal:
◙ Análisis del DPL procesal. Al considerar la doctrina del DPL en su aspecto procesal, es necesario atender dos elementos:
* Identificar la existencia de un interés de libertad o propiedad protegido por esta cláusula constitucional y que el interés se encuentre afectado por una acción del Estado (State Action).
*Determinar las características mínimas que debe reunir el procedimiento mediante el cual el Estado pretende afectar negativamente ese derecho constitucionalmente protegido.
* La característica medular es que el procedimiento que se siga sea justo. Esto no supone moldes rígidos, sino que se ajusta a las exigencias constitucionales de cada contexto.
Reglamentación versus adjudicación:
Planteamiento general. La distinción reglamentación vs. adjudicación se suele explicar en el contexto del DPL. Mientras que en el caso de la adjudicación la norma general es escuchar a la persona antes de tomar la decisión, en el caso de la reglamentación no hay tal garantía. La noción es que el DPL se activa ante acciones individualizadas del Estado, como lo es la adjudicación de derechos y obligaciones de una persona. Sin embargo, la adopción de un reglamento se ve como un acto cuasi-legislativo, se está creando una norma general con fuerza de ley. Este efecto generalizado de la actuación es lo que hace innecesario e impráctico escuchar a todas las partes afectadas.
◙Zonificación y rezonificación
▪ No obstante, el TSPR ha reconocido que hay procesos como la zonificación y rezonificación que aunque por su naturaleza son cuasi-legislativos, esto no acarrea de forma automática la aplicación de la doctrina general de reglamentos.
▪ En particular, en lo relativo a notificación, los dueños de una propiedad objeto de un proceso de rezonificación ven sus intereses directamente afectados. En tanto los procesos de rezonificación son cuasi-legislativos, pero impactan intereses propietarios de los ciudadanos solicitantes, el TSPR los cataloga como un híbrido.
▪ De ordinario no habría que notificarles a estas personas pues en los procesos de reglamentación no hay “partes”. Sin embargo, el DPL exige que sean notificados de los procesos que les afecten, a todos los niveles (administrativo y judicial). En los procesos de rezonificación hay que notificar a los dueños de todas las propiedades sujetas a cambio.
▪ Cónsono con ello, la Junta debe identificar expresamente los nombres y direcciones postales de los dueños en sus resoluciones.
La identificación del interés constitucionalmente protegido:
Se han abandonado las distinciones derecho/privilegio para tener una visión más amplia de lo que es un derecho de propiedad o, más bien, un interés propietario. Debe tratarse de un reclamo legítimo de titularidad que va más allá de una mera expectativa unilateral de la persona. En el caso del interés de libertad, no se limita a la libertad física; incluye libertad para contratar, dedicarse a profesiones, casarse, establecer un hogar, tener hijos y viajar.
¿Qué proceso es el debido?
Determinado que hay acción estatal y que hay un interés de propiedad o libertad que se puede ver afectado, procede determinar cuál proceso debe brindársele a la persona. La doctrina supone el análisis de tres elementos:
* La naturaleza del interés afectado por la acción oficial. (Ejemplo: asistencia económica a persona indigente apunta a necesidad de escuchar en audiencia a la persona antes de suspender la ayuda).
* El riesgo de determinación errónea que prive a persona de interés protegido mediante el proceso utilizado y el valor probable de garantías adicionales o distintas (por ejemplo, si la naturaleza de la controversia es de caráctereminentemente documental, no hay necesidad de conceder vista evidenciaria previo a tomar la decisión)
* El interés gubernamental protegido con la acción y la posibilidad de utilizar métodos alternos. (Puede haber consideración de costos y cuán oneroso es para el Estado garantías adicionales con relación al beneficio que representan).
¿Cuáles son los requisitos del Debido Proceso de Ley en Procedimientos Adversativos?
La jurisprudencia ha reconocido los siguientes requisitos para todo procedimiento adversativo:
* notificación adecuada del proceso
* proceso ante juez imparcial
* oportunidad de ser oído
*derecho a contrainterrogar testigos y examinar evidencia presentada en su contra
*asistencia de abogado
* decisión basada en el récord
◙ El DPL en el Derecho Administrativo
* ofrece protección contra la arbitrariedad administrativa, pero en modo alguno es ‘molde rígido que prive de flexibilidad’ a los organismos administrativos
*no tiene en el campo del derecho administrativo la rigidez que se le reconoce en la esfera judicial, lo cual obedece a la necesidad que tienen las agencias de tramitas sus procesos de forma expedita y la pericia que presumen tienen
* requiere un proceso justo y equitativo en todas sus etapas, que respete la dignidad de los individuos afectados
◙ El elemento del tiempo: cuándo se escucha a la persona
*La oportunidad de ser escuchado debe brindarse antes de tomar la determinación que afecta a la persona.
* Cualquier etapa antes de la decisión: hay jurisprudencia que apunta a que dentro de un proceso que conste de varias etapas, lo importante en términos constitucionales es que la persona sea escuchada antes de que se tome la decisión, aunque no sea de forma inicial. Incluso se ha afirmado que una vista en etapa de reconsideración es suficiente.
◙ Notificación adecuada
*Una vez identificado un interés propietario, el debido proceso garantiza la notificación adecuada. Al contrario, la falta de la misma viola el DPL de las personas afectadas.
*Si una parte identifica a un representante para que realice gestiones ante la agencia, es razonable que sea ésta quien sea notificada y es responsabilidad de la parte indicar lo contrario. En el caso de propiedades, se debe notificar al dueño o quien aparezca en el expediente como su representante.
* La oportuna notificación de un cambio de zonificación es parte integral del DPL de los ciudadanos.
* Si se utiliza como mecanismo de notificación el correo, la devolución de una comunicación requiere examinar las circunstancias de lo acontecido. Se requiere gestiones como auscultar la corrección de la dirección o la posibilidad de reenvío.
◙Cuando una agencia tiene información que le permita conocer que sus intentos de notificar a la parte interesada han resultado inútiles, debe realizar esfuerzos adicionales razonables, tal y como se esperaría de una agencia realmente deseosa de informar a las partes afectadas por un dictamen adverso. Las diligencias no exigen lo absurdo e imposible; tan solo requieren que se haga lo razonable a la luz de la totalidad de las circunstancias en cada caso. Roman Ortiz v. OGPe, 203 DPR 947 (2020).
Imparcialidad:
◙La figura del oficial examinador tiene a su cargo la crucial tarea de recopilar la evidencia presentada en los procedimientos y desarrollar un expediente administrativo claro para que cuando el adjudicador examine el caso en sus méritos, pueda revisarlo completamente de novo sin ninguna dificultad. De esta forma se garantiza que el funcionario que tome la decisión final lo haga de manera independiente y objetiva, ateniéndose exclusivamente al expediente constituido mediante un proceso justo y libre de influencias. Parte del derecho a un proceso justo es contar con un juzgador imparcial. Ahora, una mera alegación de parcialidad o prejuicio no es suficiente para sostener una reclamación de violación del debido proceso. Para rebatir la presunción de que los administradores que fungen como adjudicadores carecen de parcialidad, las alegaciones deben revelar un verdadero prejuicio o un interés pecuniario o institucional que los descalifique. Esto puede surgir como controversia en dos escenarios.
◙ Estructural. Se cuestiona la manera en que está diseñado el proceso adjudicativo, en particular que la agencia sea “juez y parte”. La mezcla de conducta adversativa y adjudicativa presenta un delicado problema constitucional. Es el llamado problema de la “combinación de funciones”.
▪ Solución: procurar grados de independencia en la fase adjudicativa; que exista una separación de funciones al interior de la agencia. Esto refuerza la confianza de las partes.
▪ Cómo hacerlo. En PR, el asunto se considera atendido a través de la distribución de funciones que desempeñan distintas personas dentro de la agencia.
Imparcialidad Circunstancial; prejuicio:
Un adjudicador no debe decidir un caso si tiene interés o prejuicio real identificable o cuando las circunstancias son tales que el riesgo de parcialidad es demasiado grande. Análisis:
◙ Primer paso: identificar sobre qué se alega parcialidad.
* Hechos/cuestiones específicas del caso: alto potencial de descalificación. Clave: si del comportamiento del oficial se puede concluir que previo a presentarse la prueba o durante el transcurso de los procedimientos había prejuzgado cuestiones específicas que inciden sobre la solución de la controversia.
* Aspectos generales: se trata de disposiciones legales aplicables o de la política administrativa impuesta por la agencia; estar meramente familiarizado con aspectos legales o fácticos generales sobre cuestiones relacionadas con el caso, por sí solo, no demuestra que el funcionario está predispuesto a emitir determinada recomendación.
◙ Segundo paso: ante una alegación de parcialidad sobre asuntos específicos, es necesario examinar cuidadosamente el caso en cuestión; su éxito dependerá del verdadero perjuicio que acarrea y las circunstancias en que éste se presentó. Las resoluciones de las agencias se consideran decisiones institucionales, por lo que la integridad del proceso se afianza ante el hecho de que son varios los funcionarios que intervienen en la solución de la controversia.
* Criterios. Como no es un solo funcionario el que interviene en el proceso adjudicativo, para30
revertir la determinación final es necesario demostrar que la parcialidad del oficial influyó lo suficiente como para subvertir la integridad del proceso. Tiene que haber un grado tan alto de favoritismo o antagonismo que hace imposible la solución justa del caso. Expresiones de irritación, impaciencia, insatisfacción, molestia e incluso enfado por parte del funcionario que preside la audiencia, se ajustan a lo que en ocasiones muestra un hombre o una mujer normal; ello no configura parcialidad legal. Su objetividad e imparcialidad puede ser cuestionada con éxito si se demuestra que el prejuicio del oficial contamina el proceso a tal grado que acarrea consecuencias fatales en la determinación final de la agencia. La parte perjudicada podrá solicitar la descalificación del funcionario cuando éste se aparte de su función de juzgador de los hechos y actúe como acusador; cuando dirija los procedimientos de un modo que subvierta la integridad del proceso, o cuando se evidencia que ha prejuzgado cuestiones fácticas específicas.
* Cómo y cuándo. Ante tal solicitud, el oficial puede optar por descalificarse por la seriedad de los fundamentos argüidos. Si no se recusa de los procedimientos, le corresponde a la agencia evaluar si los fundamentos de la descalificación son meritorios o procede desestimar la petición. La decisión que tome la agencia tiene que formar parte del expediente, pues su negativa para conceder la descalificación no detendrá los procedimientos.
Criterio de Revisión Judicial respecto a Imparcialidad:
La revisión sobre esa denegatoria procederá únicamente una vez la agencia adjudique el caso en sus méritos. El tribunal examinará si la alegada parcialidad del oficial examinador lo hacía descalificable. Ello dependerá de la gravedad y el tipo de parcialidad que se dé en el proceso; esto es, si ésta tuvo el efecto de socavar la integridad del procedimiento adjudicativo. Tras determinar que era descalificable, se examinará integralmente el expediente para concluir si la parte que solicitó la revisión se perjudicó por ese error al no consignar adecuadamente su postura respecto a los méritos del procedimiento adjudicativo. La revocación procederá exclusivamente en los casos en que la agencia no descalifique al funcionario que presida la vista y, a su vez, ello sea la causa de que, en perjuicio del solicitante, la agencia haya adjudicado erróneamente el caso ante su consideración.
DPL - Confinados:
- El que una persona esté confinada por el Estado no le priva de sus garantías constitucionales respecto al debido proceso de ley. Sin embargo, las mismas se afectan en dos dimensiones. De un lado, su expectativa de libertad se ve afectada por la realidad del confinamiento. Del otro, aunque se le reconozca un interés constitucionalmente protegido, al momento de diseñar las garantías procesales, éstas se ajustan a la realidad carcelaria y pueden ser menores a las que tendría una persona en la libre comunidad.
*Los procesos disciplinarios contra confinados no constituyen parte integral del procesamiento criminal, por ello no aplican plenamente las garantías del debido proceso. El debido proceso de ley requerido en los procedimientos disciplinarios tiene que ser flexible y dependerá de los intereses afectados por la acción gubernamental.
*En el caso de determinaciones sobre revocación de libertad bajo palabra o sentencia suspendida, las garantías del confinado incluyen asistencia legal.
◙ Sin embargo, cuando un confinado es sometido a un proceso disciplinario que puede repercutir en la pérdida de bonificaciones por buena conducta, las garantías son:
▪ notificación escrita
▪ oportunidad de presentar testigos y evidencia documental en su defensa, siempre que no atente contra la seguridad de la institución penal y
▪ un informe escrito que exponga los hechos, fundamentados con evidencia y razones que motivaron la acción disciplinaria
▪ no incluyen la asistencia de abogado
DPL - Derechos Adquiridos
*El derecho adquirido es aquel “que se encuentra definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”. Lo diferencia de una expectativa, que corresponde más a situaciones de hechos que a situaciones jurídicas. Los derechos adquiridos son las facultades legales regularmente ejercidas y las expectativas, aquellas facultades no ejercidas al momento del cambio de legislación.
* Son intangibles. Por ello, ni la Legislatura al promulgar una nueva ley, ni el Gobernador mediante una orden ejecutiva, los puede lesionar o ignorar. Un derecho adquirido se incorpora dentro del patrimonio del titular del derecho y está protegido constitucionalmente frente a cualquier gestión gubernamental que pretenda intervenirlo.
* La agencia tiene la obligación de salvaguardar cualquier derecho adquirido que haya sido reconocido por ésta, al hacer cumplir la ley que administra. En ese sentido el problema no es la situación clásica del debido proceso de ley procesal, donde no se impide al Estado interferir con el interés de la persona, sino que se le exigen garantías al hacerlo. Cuando una agencia crea o modifica una relación jurídica existente de carácter particular y concreto o reconoce un derecho de igual categoría, éste no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y preferiblemente escrito del respectivo titular.
* El TSPR resolvió que en el caso de la Policía, esta agencia había reconocido expresamente el derecho a la seguridad y protección mediante escoltas policiacas a los ex gobernadores. Para ello aplicó la doctrina del “re-enactment”. Esta se puede invocar frente al gobierno cuando una agencia realiza una interpretación a una disposición estatutaria bajo su autoridad y la Legislatura, con conocimiento de ello, enmienda o revisa el estatuto y no realiza ningún cambio material a tal disposición. La agencia no puede luego cambiar su propia interpretación. El “re-enactment” permite que los tribunales avalen la interpretación administrativa concedida y limita la discreción de la agencia para cambiar su interpretación luego de que el estatuto es revisado judicialmente.
* En el caso de empleados públicos, se ha rechazado que un empleado de confianza tenga un derecho adquirido sobre pasos por mérito obtenidos en una plaza cuyo nombramiento es luego anulado. Al decretarse la ilegalidad de un nombramiento y asistirle al empleado el derecho de reinstalación en su puesto de origen obtenido a base de un nombramiento legítimo previo en el servicio de carrera, sólo tiene derecho a lo que en ese puesto de carrera hubiera recibido de no haberse dado el nombramiento inoficioso.
DPL - Municipios
Aunque son criaturas legislativas y carecen de derechos constitucionales, los municipios poseen un interés gubernamental legítimo sobre sus fondos. Cuando se enfrentan a procesos ante agencias, deben recibir las garantías mínimas de LPAU para una adjudicación.
Computo de términos:
Las garantías procesales constitucionales del debido proceso de ley, imponen que un término para salvaguardar un derecho no incluya el cómputo del primer día que se realiza el acto. Cuando se disponga que el término comience a decursar el día que se realiza un diligenciamiento personal, por imperativo constitucional debe interpretarse que comienza a contar al día siguiente. Moreno Lorenzo v. Depto. de la Familia, 2021 TSPR 109.
Proceso de Adjudicación Formal:
En general. El Capítulo III de LPAU contiene los requisitos aplicables a una agencia que “deba adjudicar formalmente una controversia”. Por tanto, la propia ley no indica qué adjudicaciones deben ser formales o informales, solo provee el procedimiento una vez la agencia determina que adjudicará bajo un proceso formal. Se excluye de estos requisitos:
* adjudicaciones informales
*procedimientos voluntarios de resolución de disputas (establecidos por ley o reglamento)
* procedimientos internos de Hacienda con respecto a leyes de rentas internas; para esto rige lo siguiente:
◙funcionario designado realizará una determinación preliminar
◙contribuyente insatisfecho con la determinación preliminar puede solicitar una vista informal presididapor un funcionario distinto, quien realizará la determinación final por delegación de la Secretaria.
Derechos Básicos identificados en la LPAU en la Adjudicación Formal:
*Notificación oportuna de cargos, querellas o reclamos
*Presentar evidencia
*Adjudicación imparcial
*Decisión sea basada en el expediente
◙Reglamento adjudicativo. LPAU requiere que las agencias adopten un reglamento para regular sus procedimientos de adjudicación. En el contexto de agencias que han realizado adjudicaciones sin contar con un reglamento procesal, aun cuando una ley particular se lo requería, el TSPR se ha negado a reconocer carácter jurisdiccional a dicha promulgación, validando la adjudicación.
Querella:
◙La reclamación a nivel administrativo comienza con la presentación de una querella, el equivalente a la demanda en un proceso judicial civil. La LPAU habla de “querella, solicitud o petición”.
◙Puede existir por ley o reglamento un término para la querella.
◙Hay dos escenarios dependiendo de quién presenta la querella:
* La propia agencia o
* Una persona privada
◙ Contenido de la querella: varía dependiendo del promovente.
** Querellas originadas por la agencia:
▪ Nombre y dirección postal del querellado y, de ser conocida, su dirección o direcciones de correo electrónico.
▪ Hechos constitutivos de la infracción.
▪ Disposiciones legales o reglamentarias por las cuales se le imputa la violación. Puede incluir una propuesta de multa o sanción a la que el querellado puede allanarse e informar su cumplimiento o pago.
**Querellas originadas por persona particular:
▪ Nombre y direcciones postales de todas las partes y, de ser conocidas, sus respectivas direcciones de correo electrónico.
▪ Hechos constitutivos del reclamo o infracción.
▪ Referencia a disposiciones legales aplicables si se conocen.
▪ Remedio que se solicita.
▪ Puede incluir la edad si querellante reclama beneficios bajo la Ley Especial de Procesos Administrativos Expeditos para Personas de la Tercera Edad.
▪ Firma de la persona promovente.
◙ Ley Especial de Procesos Administrativos Expeditos para Personas de la Tercera Edad. Aplica cuando una parte tiene más de 67 años y exige que la agencia inicie proceso en 30 días.
◙Acomodo: la agencia debe asignar un interprete de leguaje de señas y/o labio lectura o proveer el acomodo razonable que garantice comunicación efectiva cuando una parte”
* Padezca de sordera profunda, severa, moderada o leve
*Refleje cualquier otra situación de hipoacusia o condición que dificulte su comunicación efectiva.
◙Notificación electrónica: las agencias podrán usar medios de correspondencia electrónica, en sustitución o como complemento al correo ordinario, durante cualquier parte del procedimiento adjudicativo, salvaguardando en todo momento el derecho anotificación oportuna de los cargos o querellas, reclamos o alegaciones de las partes.
Funcionarios de Adjudicación:
La adjudicación administrativa requiere conducir el proceso evaluando las alegaciones de las partes o incluso celebrando una vista, así como tomar la decisión que ponga fin a la controversia. Hay dos escenarios en LPAU:
◙Un Oficial Examinador
*no tiene que ser abogado
* rinde un informe que somete al jefe de agencia para que éste adjudique
* jefe de agencia no está obligado por el contenido del informe
◙Un Juez Administrativo
* funcionario o empleado
*cuenta con una delegación para adjudicar la controversia
* si hechos plantean controversias adjudicables por más de una agencia, se puede delegar todo en un solo juez administrativo
◙ Inmunidad. El personal encargado de procesar o adjudicar controversias a nivel administrativo, incluyendo oficiales examinadores o jueces administrativos, tendrá inmunidad por las recomendaciones hechas como parte de sus funciones. Esta inmunidad opera aun en organismos a quien no aplique LPAU. La misma se condiciona a que:
o actúe con imparcialidad, de buena fe y de manera razonable, sabiendo que su conducta no es ilegal;
o al ejercer sus funciones, no incurra en violaciones de principios legales establecidos, ni a los cánones que rijan su profesión.
◙ Otros principios:
*TSPR ha resuelto que un “oficial examinador” puede adjudicar si ha recibido una delegación a tales efectos. Además, este funcionario con delegación para adjudicar puede ser alguien que preste servicios por contrato.
* Las conclusiones y recomendaciones contenidas en el informe de un oficial examinador no obligan a la agencia; por el contrario, el jefe de agencia tiene facultad estatutaria para dictaminar sobre las cuestiones en controversia a base de su propia consideración del récord. Ahora, dichas conclusiones forman parte del récord y, de ser incompatibles con la resolución final de la agencia, la función revisora del tribunal se puede tonar más rigurosa.
*Una característica de la adjudicación por parte de las agencias es que en los casos donde el gobierno es la parte promovente/querellante, se combina el rol de parte con el de adjudicador. Esto presenta un problema básico de DPL que es objeto de discusión en este Repaso bajo el tema de imparcialidad. Para efectos del proceso adjudicativo, la justificación es la ventaja que esto representa en términos de eficiencia y la manera en que el conocimiento especializado de la agencia se comparte entre todos los componentes del proceso.
* El proceso de adjudicación en una agencia supone varios pasos y no todos son responsabilidad de un solo funcionario. En ese sentido se habla del concepto de la “decisión institucional”. El jefe de agencia puede válidamente delegar a sus subordinados la fase de celebrar vistas, analizar evidencia y hacer recomendaciones. No es necesario que escuche personalmente a las partes. Además, especialistas en diversas disciplinas de la agencia puede contribuir a la redacción de recomendaciones finales. Lo que se requiere es un fallo informado por parte del funcionario autorizado a adjudicar, que descanse en la que conste en el expediente.
Partes en el proceso adjudicativo:
Definición de parte bajo LPAU: toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento.
◙Escenario ordinario. Conforme a su naturaleza adversativa, el escenario más común de un proceso de adjudicación administrativo es la controversia entre un querellante y un querellado. Este escenario A v. B representa el sentido más elemental de quienes son “las partes”. Los problemas se suelen manifestar en el contexto de terceros que de algún modo se relacionan al proceso o pretenden insertarse en el mismo. Esto deriva entonces en posibles controversias a dos niveles:
*Participación en el proceso administrativo: quién puede o no participar ante la agencia. La política pública es de flexibilidad y esto se canaliza a través de la figura del interventor.
*Notificación a nivel apelativo: supone certeza de quién fue parte del proceso administrativo a los fines del requisito procesal de notificar “a las partes” un recurso de revisión.
◙Otros escenarios. Hay controversias donde se entiende que el proceso es adjudicativo, aunque no descanse en una disputa entre un querellante y un querellado. Aun allí han surgido problemas sobre quién es parte. Ejemplos:
*Subastas. Una vez las personas interesadas en participar de una subasta presentan sus propuestas cumpliendo con las formalidades reglamentarias, se convierten en licitadores. Adjudicada la subasta, los no favorecidos (licitadores infructuosos) se consideran parte a los efectos de requisitos de notificación en un proceso de revisión judicial. Si un proponente es descalificado, nunca llega al estatus de licitador infructuoso y no es considerado parte.
*Consultas de ubicación. Se trata de aquellos casos donde una persona solicita autorización para un uso particular de un terreno que si bien no era permitido ministerialmente por la reglamentación aplicable, las disposiciones reglamentarias proveían para que fuera considerado. Aunque la naturaleza no es inherentemente adversativa, si se considera una adjudicación que requiere notificación a las personas que pueden verse afectadas y en muchas ocasiones la celebración de vistas públicas. El problema de “partes” se daba en el contexto cómo tratar a las personas que participaban del proceso de vistas. Esto se discute más adelante en el contexto de la figura del “participante activo”.
◙Endosos. Hay procesos de evaluación de solicitudes de permisos o consultas de ubicación donde la agencia responsable le solicita a otras entidades gubernamentales su parecer o endoso a lo propuesto. Estas entidades consultadas meramente ilustran a la agencia responsable, no son “parte”.
Mecanismos procesales y descubrimiento de prueba:
◙LPAU faculta a la agencia a emitir:
* Citaciones para la comparecencia de testigos
* Órdenes para la producción de documentos, materiales u otros objetos
*Órdenes protectoras, conforme a las Reglas de Procedimiento Civil
◙ Auxilio de jurisdicción. En caso de incumplimiento con una orden o requerimiento emitido conforme lo anterior, la agencia puede solicitar el auxilio del TPI y éste emitir una orden bajo apercibimiento de desacato.
◙Regla general sobre descubrimiento de prueba: no se reconocen estos mecanismos en la adjudicación administrativa. Excepciones:
*El reglamento adjudicativo de la agencia lo contemple y lo autorice el funcionario que presida el proceso, o
*Cuando la agencia sea la parte promovente (querellante)
*TSPR ha indicado que las excepciones aplican a procedimientos formales bajo el Cap. III de LPAU; un proceso de destitución de un empleado público se considera informal y, por tanto, aunque el gobierno es la parte promovente, LPAU no provee derecho a un descubrimiento de prueba.
◙ En algunos casos el TSPR ha hecho pronunciamientos indicativos de razones de “alto interés público” que justificarían reconocer la oportunidad de un descubrimiento de prueba, así como el “interés legítimo” que puede cobijar a una parte que lo solicite. El argumento es que en la vista evidenciaria plenaria debe haber descubrimiento de prueba pues se trata del último escalafón para hacer un récord que pueda evaluar el foro judicial en lo que es de por sí una revisión con limitaciones.
Interventor:
◙De manera similar a la figura del interventor en el Derecho Procesal Civil, la LPAU contempla que en un escenario A v. B, llegue C y solicite intervenir.
◙Requisitos:
*tener un “interés legítimo” en el procedimiento
*presentar la solicitud por escrito y
* que la misma esté debidamente fundamentada
* (TSPR ha resuelto que un mero escrito titulado “solicitud de intervención” no es suficiente; una solicitud debe cumplir con criterios sustantivos de contenido)
◙Factores por considerar al evaluar solicitud del peticionario
*si su interés puede ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo
si existen otros medios en derecho para que pueda proteger adecuadamente su interés
*si su interés ya está representado adecuadamente por las partes en el procedimiento
* si su participación puede ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo
* si su participación pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento
* si representa o es portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad
* si puede aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento
◙Norma general de flexibilidad: LPAU dispone que la agencia debe aplicar estos criterios de “manera liberal”, pudiendo solicitar evidencia adicional para emitir su determinación.
◙ Deber de la agencia: conceder o denegar la solicitud; en caso de denegatoria, debe notificar al peticionario su decisión
o por escrito
o los fundamentos y
o el recurso de revisión disponible
◙ La solicitud de intervención se puede presentarse en cualquier etapa. La misma se limita, sin embargo, a procesos adjudicativos bajo el Capítulo III de LPAU. No está disponible, por ejemplo, para un tercero que interese participar en un proceso de evaluación de licencias o permisos.
Vista Adjudicativa:
◙Conferencia con antelación a la vista
* De ser necesario celebrar una vista, se podrá convocar una conferencia con antelación a la vista a instancia de
-la agencia o
- a petición de partes
◙Se cita a:
▪ Partes o representantes autorizados
▪ Interventores
◙ Objetivo:
▪ Lograr un acuerdo definitivo o
▪ Simplificar cuestiones
▪ Simplificar la prueba a considerarse en la vista
▪ Estipulaciones: se podrán aceptar, “siempre que la agencia determine que ello sirve a los mejores intereses públicos”.
◙Notificación de vista
* Dirigida a:
- Partes o representantes autorizados
- Interventores
* Formato y mecanismo de notificación por correo:
-Ordinario o
-Electrónico
◙ Término para notificación:
▪ No menos de 15 días antes de vista. Esto brinda oportunidad a las partes para prepararse.
▪ Excepción: puede acortarse por causa debidamente justificada, consignada en notificación.
◙Contenido general:
▪ Circunstancias:
* Fecha
* Hora
* Lugar
▪ Naturaleza y propósito
▪ Advertencia sobre derecho a abogado
▪ Cita de base legal que autoriza la vista
▪ Referencia a normas presuntamente infringidas
▪ Referencia a hechos constitutivos de la presunta infracción
▪ Apercibimiento de consecuencias de incomparecencia
▪ Advertencia de que vista no podrá ser suspendida
◙Sumisión. El propósito de una notificación adecuada queda satisfecho si la parte se somete al procedimiento voluntariamente y tiene pleno conocimiento de lo que se va a dilucidar.
Rebeldía:
◙Contrario a las RPC donde la rebeldía se refiere a dejar de presentar una alegación responsiva, en LPAU se trata deque una parte debidamente citada no comparezca a la conferencia, una vista o cualquier otra parte del proceso.
◙Efecto de declaración de rebeldía: procedimiento continúa sin su participación. Ver diferencia con litigio civil donde se dan por admitidas las alegaciones.
◙Requisitos de notificación de declaración de rebeldía:
▪ Por escrito
▪ Con fundamentos
▪ Con información sobre recurso de revisión disponible.
Vista/Audiencia:
- Regla general: será pública
*Excepción: parte solicita sea privada
-por escrito - debidamente fundamentada
-funcionario lo autoriza, “si entiende que puede causar daño irreparable a la parte peticionaria”
◙Procedimiento
▪ Se graba
▪ Quien presida debe preparar un informe o emitirá decisión si ha recibido una delegación para ello.
▪ Quien presida brindará a las partes, en un marco de relativa informalidad, un amplio espacio para
-presentación de hechos y controversias - responder
- presentar evidencia
- argumentar
- contrainterrogar y
- refutar evidencia (excepción son estipulaciones producto de conferencia)
▪ Se excluye evidencia impertinente, inmaterial, repetitiva o inadmisible por fundamentos constitucionales o legales conforme privilegios evidenciarios.
▪ Quien presida puede conceder 15 días a partes para propuestas de determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. Las primeras se pueden renunciar.
¿Conlleva toda adjudicación la celebración de una vista?
En principio, la respuesta es no. Al referirse a la convocatoria para la conferencia con antelación a la vista, la LPAU comienza con la siguiente expresión: “[s]i la agencia determina que es necesario celebrar una vista adjudicativa, podrá citar…”. Además, la disponibilidad de una resolución final sumaria demuestra que en determinado tipo de controversias no es necesaria una vista evidenciaria. Sin embargo, hay opiniones del TSPR que en el contexto de la discusión de garantías procesales en procedimientos formales, son indicativas de la deseabilidad de celebrar vistas. Incluso se ha indicado que cuando sea la agencia quien entable el procedimiento adjudicativo, además de estar obligada a otorgar descubrimiento de prueba, debe conceder una vista adjudicativa evidenciaría formal. En todo caso, la vista es mandatoria si una ley así lo dispone.
Termino para resolver adjudicaciones:
◙ La agencia debe
▪ emitir por escrito su decisión dentro de los 90 días de celebrada la vista o presentado propuestas de determinaciones de hechos y conclusiones de derecho
▪ resolver en 6 meses a partir de presentación de querella, “salvo circunstancias excepcionales”.
◙ Estos términos son directivos, de estricto cumplimiento, y como remedio ante su desatención, la parte afectada puede acudir al foro judicial en solicitud de mandamus.
◙ Los términos se reducen si parte invoca la Ley Especial de Procesos Administrativos Expeditos para Personas de la Tercera Edad:
▪ 45 días para decisión luego de vista o memorando
▪ 90 días para completar la adjudicación
◙Suspensiones
* Regla general: no proceden
*Excepción: se solicita
- Por escrito
- Con expresión de causas que lo justifican
- Presentada 5 días antes de vista
- Con notificación a partes e interventores dentro de los 5 días
Conocimiento Oficial:
Un funcionario que preside puede tomar “conocimiento oficial” de todo aquello que pudiera ser objeto de “conocimiento judicial” en los tribunales. La mejor práctica en cuanto a tomar conocimiento oficial, es que las partes interesadas tengan oportunidad de expresarse y presentar la prueba que entiendan pertinente. Sobre conocimiento judicial, véase Reglas 201-02 de Evidencia.
Comunicaciones ex parte e inspección ocular:
◙No existe una prohibición expresa a las comunicaciones ex parte, entendidas como la comunicación entre el funcionario que preside el proceso o adjudica y una de las partes en ausencia de otra. Ahora, es principio general que este tipo de comunicación no está permitida. De un lado presenta problemas elementales de debido proceso de ley en tanto la adjudicación descanse en fundamentos en torno a los cuales la parte perdidosa no tuvo oportunidad de defenderse. De otro lado, de manera indirecta infringe el derecho de las partes a que la decisión administrativa “sea basada en el expediente”. TSPR ha resuelto que
▪ Una agencia que evalúe la solicitud de una persona puede consultar con terceros para obtener información que ayude al proceso decisional, pero debe darle la oportunidad al solicitante de que reaccione a lo que plantee este tercero.
▪ El funcionario que preside un proceso puede realizar inspecciones oculares. Sin embargo, debe:
- notificar a las partes y brindarles participación y
- consignar en el expediente lo constatado mediante la inspección ocular
Decisiones interlocutorias:
El funcionario que presida el proceso tiene la autoridad para emitir órdenes interlocutorias, definidas como aquella acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo que disponga de algún asunto meramente procesal. A la luz de la regla de finalidad, estas decisiones no son revisables directamente.
Resoluciones parciales:
La LPAU contempla que la agencia emita una orden o resolución parcial, la cual adjudique algún derecho u obligación que no ponga fin a la controversia total sino a un aspecto específico de la misma. Al igual que en las interlocutorias, sigue aplicando la regla de finalidad y no son revisables directamente.
Aplicación de las reglas de procedimiento civil y de evidencia:
- Norma general: principio de inaplicabilidad. Como norma general ni las Reglas de Evidencia, ni las de Procedimiento Civil, aplican a la adjudicación administrativa. Esto responde a la política pública misma que dio pie a la creación del foro adjudicativo administrativo como una alternativa más ágil y flexible frente al judicial. Viabiliza, además, que personas legas participen.
- Reglas de Evidencia. LPAU dispone que las Reglas de Evidencia no aplican a la adjudicación administrativa, “pero los principios fundamentales de evidencia se podrán utilizar para lograr una solución rápida, justa y económica del procedimiento”. De otra parte, al describir las facultades del funcionario que preside el proceso se indica que éste podrá “excluir aquella evidencia que sea impertinente, inmaterial, repetitiva o inadmisible por fundamentos constitucionales o legales basados en privilegios evidenciarios reconocidos por los tribunales del Puerto Rico”.
- Cualificación de la norma. Ambas Reglas pueden invocarse mientras no sean incompatibles con la naturaleza del proceso administrativo, ni obstaculicen su flexibilidad, agilidad y sencillez. En el caso de las de Evidencia, de ser utilizadas pueden ser objeto de una interpretación mucho más liberal de la disponible en el tribunal.
- Prueba de referencia. La jurisprudencia valida que una decisión administrativa descanse solo en prueba de referencia. Pero, no puede ser cualquiera, sino aquella que un hombre prudente y razonable pueda utilizar para llevar a cabo sus negocios. Sin embargo, un tribunal puede descartar una impugnación al uso de prueba de referencia si quien lo levanta no realizó una gestión afirmativa de citar el testigo para contrainterrogarlo.
◙ Figuras de procesal civil y evidencia, aplicadas a la esfera administrativa
*Interpretación liberal para ver casos en sus méritos. Se utilizó esta doctrina de Derecho Procesal Civil para justificar levantar una anotación de rebeldía producida por un patrono que no contestó una querella en su contra.
*Relevo de sentencia. Escenario donde un patrono es objeto de una determinación del Fondo de Seguro de Estado de que no estaba asegurado y no solicitó reconsideración ni revisión. TSPR reconoce aplicabilidad del relevo de sentencia en la esfera administrativa. Sin embargo, de igual modo que es adecuado incorporar normas de procesal civil sobre relevo de sentencia, también incorporan sus límites. En este caso se trató de utilizar el relevo como sustituto a la reconsideración y la norma es que esto no es permisible.
*Norma de notificación. En caso de la fecha de archivo en autos de copia de la notificación de una decisión final (sentencia), es distinta a la del depósito en el correo de dicha notificación, el término se calculará a partir de la fecha del depósito en el correo.
*Reconsideración. Ver Parte IV(B)(14) de este Repaso.
*Prueba de referencia. Su uso es admisible, máxime cuando la agencia no basa su decisión de forma exclusiva en tal prueba.
*Declaraciones anteriores. Es admisible si la parte afectada tiene amplia oportunidad de familizarse con la misma y cuenta con los elementos suficientes para efectuar un contrainterrogatorio.
*Enmiendas a las alegaciones. No procede aplicar las normas restrictivas dispuestas en las Reglas de Procedimiento Civil, cuando el tema es atendido por el reglamento adjudicativo de la agencia.
Doctrinas de cosa juzgada:
◙Doctrina de cosa juzgada (“res judicata”)
* Norma general. Para que se active la presunción de cosa juzgada en una segunda adjudicación, es necesario que entre el caso resuelto y el caso en que se invoca, concurra la más perfecta identidad de:
-Cosas
-Causas
-Personas de los litigantes
-Calidad en que lo fueron
◙Alcance. La doctrina impide que luego de una adjudicación en un pleito anterior, las mismas partes relitiguen en un pleito posterior las mismas causas de acción y cosas, las controversias ya litigadas y adjudicadas y aquellas que pudieron haber litigado. Se busca poner fin a las controversias y no someter a la ciudadanía a los rigores del proceso judicial en múltiples ocasiones para litigar la misma cosa. Sin embargo, también es reconocido que la doctrina no procede de forma inflexible cuando ello derrote los fines de la justicia o consideraciones de orden público.
◙ Aplicación al Derecho Administrativo. La doctrina puede aplicar en el Derecho Administrativo en tres vertientes:
▪ Dentro de la misma agencia
▪ Interagencialmente
▪ Entre las agencias y los tribunales
◙Esta aplicación depende de dos requisitos:
▪ agencia actúa en una capacidad judicial donde resuelva controversias
▪ partes deben haber tenido una oportunidad adecuada para litigar
◙ La excepción existente en la doctrina general de cosa juzgada para casos de justicia e interés público también aplica en el ámbito administrativo. El TSPR ha expresado que no procede de forma automática o absoluta, correspondiendo su rechazo cuando esto salvaguarde el resultado más justo y conveniente, conforme el interés público. Esto opera con mayor fuerza cuando se trata de derechos de rango constitucional.
Doctrina de impedimento (“estoppel”):
◙ La doctrina en general. El TSPR ha adoptado la normativa de equidad conocida como “la doctrina de los actos propios”, la cual es análoga a la doctrina de estoppel del derecho anglosajón. A nadie le es lícito ir en contra de los propios actos, lo cual se fundamenta en el principio general de Derecho que ordena proceder de buena fe en la vida jurídica. La conducta contradictoria no tiene lugar en el campo del Derecho y debe ser impedida.
◙El supuesto es una persona que asume una posición o conducta con la cual creó un estado de derecho que ganó la confianza de otra parte que, a su vez, actúa descansando en tal confianza. Se entiende que la primera parte está impedida de asumir una posición contradictoria. Requisitos:
▪ una conducta determinada de una persona
▪ haya engendrado una situación contraria a la realidad y mediante tal apariencia, susceptible de influir en la conducta de los demás y
▪ sea base de la confianza de la otra parte que haya procedido de buena fe y obrado de manera que le causaría un perjuicio si su confianza quedara defraudada
◙Aplicación al Derecho Administrativo
▪ Como norma general la doctrina de actos propios no es aplicable al gobierno. En particular, cuando se trata de errores administrativos, los mismos no crean derecho y pueden ser corregidos en cualquier momento. Una persona no puede pretender ampararse en una actuación administrativa incorrecta. La misma no obliga al gobierno, ni impide su corrección. Un asunto distinto es cuando el gobierno es una parte litigante, en cuyo caso está obligado por posturas y admisiones que haga.
▪ El fundamento descansa en la protección del interés público, el cual se antepone al de la persona afectada. Por esta misma razón, en situaciones que no se afecte el interés público y puede ocurrir una clara injusticia, la doctrina de actos propios o “estoppel”, puede ser utilizada contra el Estado.
Cobro de lo indebido:
◙ El cobro de lo indebido se configura cuando se recibe alguna cosa que no había derecho a cobrar y que por error fue entregada, y tiene como consecuencia que surge la obligación de restituir lo indebidamente cobrado. La obligación fundamental que produce el cobro de lo indebido es la restitución de la cosa recibida indebidamente.
◙ La obligación de restitución surge cuando se cumplen tres 3 requisitos:
▪ que se produzca un pago con la intención de extinguir una obligación;
▪ que el pago realizado no tenga una justa causa, es decir, que no exista obligación jurídica entre el que paga y el que cobra, o existiendo sea por una cuantía menor a la pagada; y,
▪ que el pago haya sido hecho por error y no por mera liberalidad o por cualquier otro concepto.
◙El pago sin justa causa se refiere a aquel pago recibido por causa errónea o equivocada, y que a su vez consiste en un error de hecho y no de derecho. Un error de hecho se refiere a cuando una persona obra a base de unos hechos que no son verdaderos o conociendo los hechos verdaderos, se produce una equivocación meramente formal o de trámite; en esencia, un error humano.
◙ Por otro lado, incurre en error de derecho quien actúa sin ajustarse a lo dispuesto por una norma jurídica vigente y efectúa un pago bajo la creencia de que el mismo le es exigible en derecho, bien por desconocimiento de la norma o por una interpretación errónea del derecho aplicable.
◙ La normativa durante muchos años fue que ante el error de derecho no procedía la devolución de lo indebidamente pagado, pero si el error se estimaba de hecho, surgía la obligación de restituir lo pagado indebidamente. Este razonamiento llegó a su fin en E.L.A. v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776 (2011), decisión en la cual se estableció “que cuando se recibe alguna cosa que no había derecho a cobrar y que por error ha sido entregada, ya sea por error de hecho o derecho, surge el deber de restituirlo”.
Las determinaciones de hechos y las conclusiones de derecho:
◙Este requisito de forma de las resoluciones finales permite cotejar si el organismo administrativo cumplió con su responsabilidad legal y si fundamentó la decisión objeto de revisión. Respecto a cada componente:
* Determinaciones de hechos: deben reflejar que se consideraron y resolvieron los conflictos de prueba y describir tanto los hechos probados, como lo rechazados. Deben ser lo suficientemente definidas, de modo que pongan a un tribunal en posición de revisar de forma inteligente la decisión de la agencia y determinar si los hechos probados ofrecen una base razonable para su evaluación. Es necesario exponer los hechos probados, así como las inferencias que la agencia creyó justificadas.
* Conclusiones de derecho: la agencia no puede limitarse a recitar frases generales que aparecen en reglamentos y leyes. No pueden ser proforma.
Expediente administrativo
◙LPAU requiere que cada agencia cree un archivo de expedientes oficiales de casos adjudicativos. Es una especie de secretaría. Se contempla que existan a nivel regional.
◙Contenido: el expediente incluirá, pero sin limitarse a:
* Las notificaciones de todos los procedimientos.
* Cualquier orden o resolución interlocutoria dictada antes de la vista.
* Cualquier moción, alegación, petición o requerimiento.
* Evidencia recibida o considerada.
* Relación de todas las materias de las que se tomó conocimiento oficial.
* Ofrecimiento de prueba, objeciones y resoluciones sobre las mismas.
* Propuestas de determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, órdenes solicitadas y excepciones.
* El memorando preparado por el funcionario que presidió la vista, junto con cualquier transcripción de todo o parte de la vista considerada antes de la disposición final del procedimiento, en aquellos casos en que el funcionario que presidió la vista no tenga facultades de adjudicar.
* Cualquier orden o resolución final, preliminar o en reconsideración.
◙ La agencia no puede negar acceso al contenido del expediente.
◙ El expediente constituirá la base exclusiva para la acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo. En el caso particular del informe/memorando, constituye una garantía de que la determinación de la agencia se basó exclusivamente en evidencia y materias oficialmente admitidas. Su exclusión violenta el DPL.
Órdenes y resoluciones:
◙Decisiones finales
*Requisitos:
- Por escrito
- Dentro de 90 días de
- concluida vista o
* de la presentación de propuestas determinaciones de hechos y conclusiones de derecho
* el término puede ser renunciado o ampliado con consentimiento escrito de partes o por causa justificada.
▪ Son 45 días bajo la Ley Especial de Procesos Administrativos Expeditos para Personas de la Tercera Edad
◙Contenido de orden:
▪ Determinaciones de hecho
▪ Conclusiones de derecho
▪ Disponibilidad de recurso de reconsideración o revisión, con términos correspondientes (el apercibimiento)
- Firma de jefe de agencia o funcionario autorizado
- Certificación: nombres y direcciones de personas a quienes en calidad de partes se les notificó la decisión
-Notificación:
▪ Con copia simple por correo ordinario o electrónico
▪ a partes o abogados
▪ a la brevedad posible
◙Archivo de autos: una parte no podrá ser requerida a cumplir con orden en ausencia de notificación.
◙Se excluye de la definición de orden el caso de las órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador.
◙ Acomodo: una resolución puede ser declarada inválida si se emite en contra de una persona con sordera profunda, severa, moderada o leve o una situación de hipoacusia o condición que dificulte su comunicación efectiva, sin haberle provisto un interprete de leguaje de señas y/o labio lectura u otro acomodo razonable.
Resoluciones sumarias:
◙La LPAU contempla un mecanismo de adjudicación parecido a la sentencia sumaria. Se provee así un instrumento para resolver de forma sumaria casos en que no existe una controversia real sustancial en cuanto a ningún hecho material y sólo reste adjudicar el derecho.
◙Elementos necesarios para determinación sumaria:
▪ solicitud de alguna de las partes
▪ analizar documentos que acompañan solicitud, los incluidos en su oposición, así como los que obren en el expediente
▪ agencia concluye que no es necesario celebrar una vista
◙ Naturaleza de la determinación: la decisión puede ser final o parcial cuando resuelve una controversia que sea separable. Sin embargo, esto no hace la resolución sumaria parcial revisable directamente en revisión judicial; sigue aplicando la regla de finalidad.
◙ Limitaciones:
▪ que la ley orgánica de la agencia no lo permita
▪ que se den cualquiera de estas circunstancias:
* existen hechos materiales o esenciales controvertidos
* hay alegaciones afirmativas en querella que no han sido refutadas
* documentos que acompañan petición levantan controversia real sobre hecho material y esencial
* como cuestión de derecho no procede
Doctrina de la Decisión Fundamentada:
◙ Como norma general las agencias deben fundamentar las determinaciones que tomen. En procesos adjudicativos formales esto queda atendido con el requisito de que la resolución final incluya determinaciones de hechos y conclusiones de derechos. En otro tipo de decisión la explicación debe ser suficiente para comunicar a las partes los fundamentos decisorios y permitirles una revisión judicial. Los objetivos de fundamentar, independientemente de la naturaleza de la adjudicación, son:
▪ proporciona a los tribunales la oportunidad de revisar adecuadamente la decisión administrativa y facilita esa tarea
▪ fomenta que la agencia adopte una decisión cuidadosa y razonada dentro de los parámetros de su autoridad y discreción; contribuye a evitar actuaciones arbitrarias, caprichosas, discriminatorias, irracionales o sin jurisdicción
▪ ayuda a la parte afectada a entender por qué la agencia decidió como lo hizo, y así puede, mejor informada, decidir si acude al foro judicial o acata la determinación
▪ promueve la uniformidad intra-agencial
▪ evita que tribunales se apropien de funciones que no les corresponden
Terminación sin resolución final:
◙LPAU provee para la terminación de un proceso y su debida notificación mediante correo ordinario o electrónico, si la agencia
▪ Concluye un procedimiento
▪ Decide no iniciar un procedimiento
▪ Decide no continuar un procedimiento
◙Contenido de notificación de terminación:
▪ Fundamentos
▪ Recurso de revisión disponible
Pago de intereses:
*Procede en decisiones que ordenen el pago de dinero.
*Cómputo: sobre la cuantía impuesta desde la fecha en que se ordenó el pago, hasta que sea satisfecho.
*Tipo de interés: el que para sentencias judiciales civiles fije la Junta Financiera, certificado por Comisionado de Seguros, y en vigor al momento de decisión.
Remedios y sanciones:
◙ Sanciones procesales. LPAU contempla varios tipos de sanciones por situaciones de tipo procesal.
*Económicas. Si el promovente o promovido deja de cumplir con normas o una orden, por iniciativa de la agencia o a petición de parte, se puede emitir una orden de mostrar causa. La misma identificará la norma infringida y concederá 20 días para contestar. De incumplirse o no mostrarse causa, se podrá imponer sanción a favor de la agencia o de una parte, que no excederá de $200 por imposición separada, a parte o abogado.
*Alegaciones. Si continua el incumplimiento luego de imponer una sanción económica, procede:
-desestimar el caso del promovente o
- eliminar las alegaciones del promovido
◙ Costas y honorarios en mismos casos de la Regla 44 PC.
Multas administrativas:
◙LPAU: contiene una autorización uniforme para que las agencias impongan multas administrativas a modo de sanción por incumplimiento con sus leyes y reglamentos. Se establece un máximo de $5,000 por cada violación. Sin embargo, se reconoce que la cantidad puede ser mayor de alguna ley así lo dispone.
◙Norma general de deferencia. Las agencias gozan de amplia discreción en cuanto a la imposición de sanciones económicas, pues son las que día a día implantan la ley y reglamentos. Esto las coloca en mejor posición de conocer el efecto de la violación sobre el sector reglamentado. La deferencia judicial a la agencia incluye el tipo de sanción, así como, en el caso de multas, la cuantía. Como norma general, la revisión judicial se limita a evaluar si la agencia actuó ilegal o arbitrariamente al imponer la sanción. Esto no incluye un examen de proporcionalidad.
◙Control sobre arbitrariedad. TSPR ha enfatizado deber judicial de ser “especialmente cuidadosos” en su revisión para proteger contra “actuaciones arbitrarias” en el ejercicio del poder sancionador.
◙Aunque el uso del poder sancionador de una agencia no está sujeto a criterios penales de principio de legalidad, no dejan de operar consideraciones elementales de debido proceso de ley en cuanto al contenido y notificación de la conducta prohibida o requerida.
Notificación:
La notificación en un trámite administrativo concede la oportunidad de advenir en conocimiento real de la determinación tomada, y otorga a las personas cuyos derechos pudieran verse transgredidos una mayor oportunidad de determinar si ejercen o no los remedios que le han sido concedidos por ley.
◙La inclusión del apercibimiento sobre remedios disponibles en la resolución final de la agencia es requisito para que comiencen a decursar los términos. Como norma general esto supone que todas las partes hayan sido notificadas.
◙ Los problemas se suelen manifestar en dos circunstancias:
* se omite apercibimiento
*hay error en el apercibimiento, usualmente relacionado a la identificación del foro apelativo
◙Solución TSPR: depende de qué haya hecho la parte perjudicada
* Si presentó el recurso en el foro indicado, corresponde atenderlo en sus méritos. Si lo presentó fuera del término, aplica la doctrina de incuria (se examinará si la persona ha sido diligente en el ejercicio de su derecho).
*Si no ha presentado el recurso en el foro indicado, se le concede tiempo y oportunidad para que lo haga.
*Lo que no puede hacer un foro judicial que atiende un recurso producto de una notificación defectuosa, es invalidar la determinación administrativa.
* Si una parte es debidamente notificada del foro donde debe acudir y opta por uno distinto, el término original no se detiene y una vez vence no hay oportunidad de revisar.
◙ Elementos constitucionales:
*Los derechos provistos por un estatuto forman parte del debido proceso de ley. Como tales, estos derechos deben ser notificados propiamente a las partes. La falta de una notificación adecuada puede impedir que las partes procuren los remedios que tienen a su disposición, enervando con ello las garantías del debido proceso de ley.
*Los términos jurisdiccionales no están sujetos a notificación “constructiva”. El debido proceso de ley requiere la notificación real y efectiva, ajustada a los preceptos legales aplicables. La notificación constructiva es la excepción.
Reconsideración
◙Una parte “adversamente afectada” por una resolución u orden parcial o final podrá solicitar reconsideración. Dicha moción permite que el foro adjudicador pueda modificar su fallo y corregir errores, siempre y cuando tenga jurisdicción para ello. Requisitos:
◙Dentro de 20 días desde la fecha de archivo en autos de notificación de decisión. El término es jurisdiccional.
◙ La agencia tiene 15 días para considerarla. Opciones:
▪ La rechaza de plano y se notifica esta decisión: comienzan a correr nuevamente 30 días para revisión judicial.
▪ No actúa dentro de 15 días: al expirar el término comienza a correr nuevamente 30 días para revisión judicial.
▪ Toma una determinación y se notifica: a partir del archivo en autos de copia de la notificación de la resolución resolviendo la reconsideración, comienzan a correr los 30 días para revisión judicial.
◙Límite, en general. Acogida la reconsideración, la agencia tiene 90 días siguientes a la presentación de la solicitud para emitir y archivar su determinación en torno a la misma. Pasado el término, pierde jurisdicción y a partir de la expiración de los 90 días comienzan a correr los 30 días para revisión judicial. La agencia puede, sin embargo, prorrogar por 30 adicionales por justa causa y dentro de los 90 días. Este término adicional de 30 días comienza a contar a partir del día 90, lo cual aumenta a 120 días el término de la agencia para atender la reconsideración. El punto de comienzo es el día 90, aunque la agencia anuncie antes su decisión de extender el término.
◙Punto de partida para extensión de 30 días. El término renovado comienza a contar finalizados los 90 días originales, aun en caso de que la agencia decida invocar la extensión antes, por ejemplo, el día 80.
◙Pérdida de jurisdicción. Decidir dentro de los 90 días significa al menos que la decisión sea tomada y archivada dentro de ese término. En tal caso la agencia actuó con jurisdicción aun cuando la notificación de la decisión se haya realizado pasado el término. Si la notificación/depósito en el correo es posterior, es a partir de ese momento que se computa el término para revisión judicial.
◙ Escenarios:
o La concede y notifica dentro de los 15 días.
o La rechaza (con expresiones) y notifica dentro de 15 días. “Con expresiones” significa que cualquier tipo de manifestación más allá de un “no ha lugar”, se considera una decisión en los méritos.
o La acoge dentro de los 15 días y dentro de los 90 días la concede o rechaza.
o Prorroga los 90 días y dentro de los 30 días adicionales la concede o rechaza.
o No actúa dentro de los 90 días o los 30 prorrogados y comienzan a correr los 30 días de revisión judicial.
◙ Cálculo de términos:
*si la fecha de archivo en autos de copia de la notificación de la orden es distinta a la del depósito en el correo ordinario o del envío por medio electrónico de dicha notificación, el término se calculará a partir de la fecha del depósito en el correo ordinario o del envío por medio electrónico
* Si los 15 días que tiene la agencia para actuar una vez presentada la moción, vencen un sábado, domingo o día feriado, dicho termino debe extenderse hasta el próximo día laborable. Saldaña v. Junta, 201 DPR 615 (2018).
*Ley Especial de Procesos Administrativos Expeditos para Personas de la Tercera Edad: en estos casos la agencia tiene 45 días para tomar su determinación, no prorrogables. La inacción se entiende como denegatoria.
Asunto Adicionales sobre la Reconsideración:
◙ La presentación de una solicitud de reconsideración es opcional a partir de 1995 cuando se enmendó LPAU. Si luego alguna ley dispusiera que la presentación de una reconsideración es requisito para presentar un recurso de revisión judicial, sería mandatorio por ser una ley posterior.
◙Presentación de reconsideración tiene el efecto de paralizar el término para acudir en revisión judicial ante el TA.
◙ La oportuna presentación de una reconsideración interrumpe el término para acudir en revisión judicial para todas las partes y no sólo para quien la presenta.
◙La facultad de la agencia para prorrogar el plazo para disponer de una reconsideración responde a los mismos objetivos de rapidez, agilidad, sencillez y accesibilidad que dan forma a la adjudicación a nivel administrativo.
◙Por jurisprudencia se incorporó al ámbito administrativo la norma de Procesal Civil conforme a la cual una moción de reconsideración debe ser notificada a las demás partes dentro del término dispuesto para su presentación (20 días), como requisito de estricto cumplimiento. Solo puede ser excusado por justa causa, lo cual requiere explicaciones concretas y particulares, debidamente evidenciadas.
◙La agencia tiene autoridad para reconsiderar una determinación, aún después de pasado el término reglamentario, si todavía tenía jurisdicción. Esto último significa que no ha transcurrido el término para acudir en revisión y la parte afectada no ha hecho uso de tal remedio.
◙ La presentación de un recurso de revisión judicial, antes de vencerse el término de la agencia para resolver una reconsideración, es prematura. El TA carece de jurisdicción.
Términos en el proceso adjudicativo, sus consecuencias y remedios disponibles:
Procesos adjudicativos de acción inmediata y emergencia:
LPAU permite que una agencia use “procedimientos adjudicativos de emergencia”, entendiéndose por esto actuaciones que afectan a una persona sin brindarle de forma previa la oportunidad de expresarse. En la Parte II (B) de este Repaso discutimos el significado de esto a la luz de la garantía constitucional de un debido proceso de ley. Aquí nos limitamos a explicar cómo LPAU regula el tema.
◙Circunstancias: una situación en que “exista un peligro inminente para la salud, seguridad y bienestar público o que requiera acción inmediata de la agencia”.
◙Alcance de esta facultad: agencia sólo podrá tomar acción necesaria para atender circunstancias antes descritas.
◙ Formato de la decisión:
▪ Orden o resolución con
▪ Concisa declaración de
* Determinaciones de hecho
* Conclusiones de derecho
* Razones de política pública que justifican la decisión
◙Notificación: la que la agencia considere “más conveniente”, a las personas requeridas a cumplir con la orden o resolución.
◙ Efectividad de la orden: al emitirse.
◙ Emitida la orden, la agencia debe completar cualquier procedimiento que hubiese sido requerido, si no existiera peligro inminente.
◙ No se puede utilizar para justificar crear normas adjudicativas de carácter más limitado a lo dispuesto por LPAU. (Ejemplo: adoptar un reglamento en el sistema de corrección con términos para una reconsideración menor a los 15 dispuestos en LPAU).
◙ Naturaleza de la acción inmediata: manifestaciones y protestas que pueden ser objeto de control por los organismos de seguridad pública, sin que afecten sustancialmente la seguridad y bienestar general, no constituyen razón suficiente para que una agencia invoque el procedimiento de acción inmediata.
Ejecución de ordenes y resoluciones:
◙Algunas leyes contemplan la posibilidad de acudir al TPI en auxilio de jurisdicción para lograr la ejecución de una orden. Esto es distinto a la revisión judicial. Durante la revisión judicial, el foro judicial (TA) revisa la determinación de la agencia mientras que, en la ejecución de orden, el tribunal (TPI) implanta la determinación administrativa una vez adviene final y firme, sin pasar juicio sobre su corrección.
◙Una querella administrativa consiste en dos etapas:
*Trámite adjudicativo con garantías procesales y posibilidad de revisión judicial para la parte adversamente afectada. Una vez concluido el proceso de revisión judicial, la decisión del ente administrativo adviene final y firme.
* Ejecución administrativa: la agencia o la parte favorecida por la decisión administrativa solicita al tribunal que ponga en vigor la resolución u orden. El foro primario tiene disponible todos los mecanismos de ejecución de sentencia que proveen las Reglas de Procedimiento Civil, el desacato y la acción en cobro de dinero para hacer cumplir las determinaciones. Los tribunales están facultados para poner en vigor y ordenar la ejecución por la vía procesal ordinaria de una resolución u orden de una agencia, así como para conceder cualquier otro remedio que estime pertinente ante el incumplimiento de sus órdenes. Este proceso no debe convertirse en un ataque colateral a la decisión, ni en un método alterno de revisión judicial. Esta etapa requiere auxilio del foro judicial pues las agencias carecen del poder coercitivo que ostentan los tribunales para exigir el cumplimiento de órdenes y resoluciones.
Procesos Adjudicativos Informales:
◙En general. Procesos contemplados en LPAU como “informales”:
*Adjudicación de subastas
*Concesión de préstamos
*Becas
*Subsidios
*Subvenciones
*Emisiones de deuda
*Inversiones de capital
*Reconocimientos
*Premios
*Los trámites y etapas del proceso de evaluación de documentos ambientales bajo la Ley de Política Pública Ambiental. Lo regula exclusivamente la Junta de Calidad Ambiental.
◙Si bien los requisitos del Capítulo III de LPAU solo aplican a los procedimientos adjudicativos formales, hay dos con los que debe cumplir aun los informales:
*Reconsideración
*Revisión judicial
◙Garantías. La naturaleza informal de un proceso adjudicativo no puede ser obstáculo para garantizar a las partes afectadas el mínimo de garantías procesales reconocidas como justas y equitativas:
*Notificación adecuada
*Oportunidad de confrontar prueba y presentar la suya
*Reconsiderar determinación administrativa
*Revisar judicialmente la determinación administrativa
◙Fundamentación. La agencia que adjudique bajo un procedimiento informal no tiene que incluir en su decisión final determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. Sin embargo, aplica el principio que requiere la fundamentación de toda adjudicación. Esto permite a la parte adversamente afectada hacer un uso efectivo de su derecho a solicitar reconsideración o presentar un recurso de revisión. En vista de la naturaleza informal de la adjudicación, no hay requisitos de forma, bastando que de forma sucinta se informen razones suficientes que pongan en conocimiento a las partes y al tribunal de los fundamentos que propiciaron la decisión.
El debido proceso de ley en el empleo público:
◙Categorías de empleados:
*Carrera: un empleado de carrera tiene un interés propietario protegido sobre su empleo y una expectativa de continuidad sobre el mismo. Cuando se priva de salario o empleo a un empleado de carrera, el Estado debe establecer garantías mínimas para evitar el riesgo de un dictamen erróneo.
*Confianza: es de libre selección y remoción, por lo que no alberga una expectativa de continuidad en el empleo que genere un interés propietario. Puedan ser removidos sin 71
justa causa, ni vista. Lo anterior en cuanto a las garantías de un debido proceso de ley. Distinto es el discrimen por ideas políticas, el cual cobija aun a los empleados de confianza. Estos también tienen derecho a no ser discriminados por esta razón, excepto un reducido número de empleados que intervengan sustancialmente en la formulación de política pública. Compete al gobierno demostrar los casos donde la afinidad política es un requisito idóneo para el puesto.
*Transitorios: es contratado por un término definido, alberga una expectativa y tiene un interés propietario protegido constitucionalmente, durante el término de su contrato.
Garantías mínimas cuando existe un interés propietario:
◙Una vista informal (Loudermill) que consiste en:
*Notificación, por escrito, de los cargos administrativos.
*Una descripción de la prueba que posee el patrono y
* Oportunidad para que empleado exprese su versión de lo sucedido
◙Sobre la notificación de cargos:
*La misma coloca al empleado al tanto de los cargos en su contra y la consecuencia que podrían acarrear estos.
*Una autoridad nominadora está impedida de imponer como medida disciplinaria una sanción mayor a la que había notificado previamente al empleado en la notificación de cargos, esto sin concederle la oportunidad de defenderse. Lo contrario viola el debido proceso y es un trato injusto.
◙ Sobre la vista informal:
* Reduce los peligros de que un procedimiento de este tipo prive al empleado erróneamente de su interés propietario.
* Esta vista es distinta a la formal posterior al despido; celebrarla no produce duplicidad ni dilaciones innecesarias. En la vista evidenciaria posterior, hay más garantías.
* No tiene que ser compleja, complicada, extensa o formal; basta con que se permita al empleado explicar personalmente o por escrito las razones por las cuales no debe ser disciplinado.
Tipos de Subastas:
◙Subasta formal. Varias etapas: la preparación por la agencia de los pliegos de condiciones y especificaciones, el aviso de subasta al público, el recibo y posterior apertura pública de las propuestas selladas recibidas, la evaluación y el estudio de las mismas por un comité evaluador, la recomendación del comité respecto a la adjudicación de la buena pro, la adjudicación de ésta y la notificación a todos los licitadores. Una vez sometidos los pliegos y abiertos éstos, los mismos no admiten modificaciones. La apertura de los pliegos se efectúa públicamente ante todos los licitadores. No hay cabida para la negociación de los términos sometidos entre agencia y licitador. La particularidad del procedimiento reside en que las ofertas se presentan selladas, lo cual es importante pues garantiza la secretividad en la etapa anterior a la apertura de la licitación. Esto propicia una competencia leal y honesta, pues impide que un postor enmiende su propuesta para superar la de un competidor. De ahí que resulte tan problemática la anulación indebida de una subasta, pues permite conocer las cotizaciones ajenas, creando condiciones de competencia desleal y desalentando la participación en este tipo de procesos.
◙ “RFP” o requerimiento de propuestas. Su característica es que admite negociación. Se recurre a éste cuando se trata de la adquisición de bienes o servicios especializados -que involucran asuntos altamente técnicos y complejos- o cuando existen escasos competidores cualificados. En el RFP se deben enumerar los requisitos y factores que se utilizarán para la adjudicación del contrato en cuestión y a los cuales todo licitador tiene que ser responsivo. Habitualmente se le adjudica un valor o peso a los factores que se van a considerar al adjudicar. El documento describe cómo se llevará a cabo el proceso, incluso el itinerario para recibir, evaluar y adjudicar la buena pro y los términos del contrato. Se admite la negociación entre el oferente y la agencia mientras se evalúan las propuestas recibidas. De ordinario, esto se hace constar en el documento. Se destaca por su mayor informalidad y flexibilidad, así como la discreción que se le confiere a la agencia en la consideración de la propuesta recibida, en comparación con la subasta tradicional.
◙Procedimiento híbrido. Subasta formal donde se incorpora:
*El mecanismo de aclaraciones propio de un RFP, mediante reuniones individuales con las licitadoras. Esto es de beneficio para todas las partes durante el proceso de evaluación, en particular para la agencia que podrá aclarar dudas sobre las ofertas presentadas o las desviaciones halladas en éstas. Dichas reuniones contribuyen a que la agencia tome una decisión más informada y objetiva, lo que evita que ésta elimine una propuesta por entender, erróneamente, que la misma no es responsiva. También promueve un proceso de evaluación de las propuestas justo y equitativo para todas las licitadoras.
*Más oportunidades de participación, a través de la oportunidad concedida a las licitadoras para comentar las ofertas de sus competidoras. Esto viabiliza los principios de transparencia y libre competencia que deben regir en toda subasta, pues permite a las participantes expresar sus criterios sobre en qué medida los productos o servicios ofertados por sus contrincantes se apartan de los requisitos esbozados por la agencia. Permite a la agencia considerar no sólo el criterio propio, sino también el de los participantes, por lo que su decisión es más razonada.
*Justificación. Estos mecanismos de aclaración y participación cobran mayor importancia cuando se trata de subastas que involucran la adquisición de bienes y servicios sofisticados que, en consecuencia, implican la evaluación de ofertas sumamente complejas o técnicos. Estos mecanismos no sólo benefician a las licitadoras, sino también a la agencia, pues facilitan el proceso de obtención de productos y servicios de calidad que se ajusten a sus necesidades. Además, no atentan contra el principio de secretividad que caracteriza las etapas anteriores a la apertura. Una vez conocidas las ofertas, las reuniones celebradas por la agencia y los comentarios escritos de las licitadoras no redundan en cambios o modificaciones a las propuestas presentadas. Ello impide que algún postor de mayor capacidad económica logre obtener ventaja sobre otro al efectuar cambios a su propuesta tras conocer lo ofertado por sus competidores. De esta manera, se fomenta la competencia efectiva y honesta.
*Salvaguarda. El procedimiento híbrido no puede violentar el reglamento de subastas ni servir de subterfugio para soslayar los principios de transparencia. De emplearse el mecanismo de aclaración consistente en celebrar reuniones individuales con los licitadores luego del acto de apertura de la subasta, la agencia deberá hacer constar por escrito y de forma detallada los procedimientos que se lleven a cabo en dichas reuniones, haciéndolo formar parte del expediente.
Garantías en los procesos de subastas:
◙ Los procesos de adquisición de bienes y servicios del Gobierno se deben realizar con eficiencia, honestidad y completa probidad. El objetivo fundamental es proteger los recursos públicos mediante la adquisición de bienes y servicios y la construcción de obras, al mejor precio posible.
◙Aunque LPAU uniformó los procedimientos administrativos, en el caso de las subastas las clasificó como procedimientos informales, por lo que solo estableció reglas uniformes en lo relativo a la reconsideración de la adjudicación de la agencia y la revisión judicial de la orden o resolución.
◙A falta de legislación especial, queda a la discreción de agencia, utilizando su conocimiento especializado, aprobar un reglamento que establezca el procedimiento y las guías a seguir para la adquisición competitiva de bienes y servicios. Super Asphalt v. AFI, 206 DPR 803 (2021).
◙El objetivo de la reglamentación establecida deberá ser promover la mayor competencia, de suerte que el Estado tenga a su disposición el mayor número de alternativas posible y escoger la que más le beneficie desde el punto de vista de precio y calidad. La reglamentación procura evitar la colusión, favoritismo o fraude en la adjudicación del contrato.
◙Aclaraciones. La formalidad y secretividad que caracteriza a la subasta tradicional no impide que durante la etapa previa a la entrega de las ofertas la agencia adopte mecanismos con miras a garantizar que la presentación de dichas ofertas se haga de forma efectiva, con un adecuado entendimiento por parte de los posibles licitadores sobre los requerimientos y condiciones establecidos en los pliegos de la subasta y las necesidades de la agencia.
*Lo permitido. La subasta formal puede incluir, entre otros: aclaraciones por parte de la agencia de cualquier ambigüedad o dudas en las especificaciones; la celebración de reuniones pre-subasta; inspecciones en el lugar donde se implantará el producto o material; y el suministro de modelos o muestras que posea la agencia y que pueda asistir al posible licitador a entender las especificaciones. Esto contribuye a que la agencia obtenga bienes o servicios según sus requerimientos o necesidades.
*Lo no permitido. El factor central para determinar si en efecto hubo una negociación en un procedimiento de subasta es si se le concedió al licitador la oportunidad de revisar y modificar su propuesta. Si dicha oportunidad no fue concedida, se entiende que la comunicación entre la agencia y el licitador constituye una aclaración. La conducta de las partes es el factor central para determinar si medió una negociación, no la etiqueta que emplee la agencia para describir dicha comunicación. Ejemplo: una llamada telefónica mediante la cual la postora pretende aclarar cuál era el precio cotizado a pesar de que inicialmente su propuesta no había sido responsiva en cuanto a ese aspecto, por no incluir la información requerida en los pliegos. Dicha aclaración puede implicar una alteración a la propuesta luego de que la licitadora tuvo la ventaja de conocer los precios ofrecidos por los otros licitadores. La misma es inadmisible por atentar contra la transparencia del proceso y la competencia honesta. Los licitadores pueden aclarar, mas no subsanar defectos sustanciales.
Compras de emergencia:
Es práctica usual que los reglamentos de subastas eximan del procedimiento de subastas formal aquellas compras de bienes o servicios que son resultado de una emergencia. Dada la naturaleza excepcional de este tipo de prerrogativa, la agencia debe cerciorarse de que se cumplen a cabalidad y con rigurosidad los criterios que la hacen posible.
Mejor o único postor:
En casos de adquisición de servicios técnicos de gran costo y sofisticación, la selección del proveedor no puede recaer en criterios estrictamente matemáticos. No hay obligación de adjudicar al postor más bajo cuando la agencia estime que esto no responde a los mejores intereses. Esta determinación no puede estar viciada o ser claramente irrazonable. La agencia tampoco está obligada a adjudicar a favor del único postor.
Remedios disponibles para la parte afectada por la adjudicación:
Los recursos post-resolución final están disponibles para toda modalidad de subasta. Aunque la subasta ordinaria se caracteriza como “formal” y el RFP es considerado en ocasiones una subasta “informal”, todos son procedimientos adjudicativos informales para efectos de LPAU. Están sujetos al proceso uniforme de reconsideración y revisión judicial dispuesto por dicha ley.
Deferencia a la agencia en los procesos de subastas:
La agencia, con su vasta experiencia y especialización, se encuentra, de ordinario, en mejor posición que el tribunal para determinar el mejor licitador.
Responsabilidad contractual y civil de la agencia en el proceso de subastas:
Por lo general, una agencia no queda obligada en un proceso de subasta hasta que otorga el contrato y no cuando adjudica la buena pro. De ahí que puedan incluso revocar la adjudicación antes de que se formalice el contrato. Si se demuestra que una agencia cometió un error al adjudicar la subasta, esto no conlleva de por sí la imposición de responsabilidad en daños y perjuicios en relación con los gastos de un licitador que participó y no resultó favorecido. Distinto es cuando agencia ejerce su discreción de forma abusiva o irrazonable.
Expediente de subasta:
Una vez la agencia ha adjudicado, el expediente administrativo que contiene la documentación relacionada con el trámite de un procedimiento de subasta es un documento público. El mismo está sujeto a inspección de la ciudadanía.
Notificación:
La determinación final de adjudicación debe ser fundamentada, aunque sea de forma sucinta. Debe incluir al menos: nombres de licitadores y síntesis de sus propuestas; factores considerados para adjudicar la subasta; defectos, si alguno, que tuvieran las propuestas de licitadores perdidosos y la disponibilidad y el plazo para solicitar la reconsideración y la revisión judicial.
Reconsideración y revisión judicial de los procesos de subastas:
◙ Reconsideraciones en subastas.
*En el caso de las subastas, una parte “adversamente afectada” tiene 20 días para hacer una de estas dos cosas:
-solicitar reconsideración ante la agencia o
-solicitar revisión ante la Junta Revisora de la Administración de Servicios Generales o la entidad apelativa que corresponda en ley o reglamento
*Por su parte, la agencia o la Junta Revisora debe entonces considerarla en un término de 30 días, el cual puede ser extendido una vez por un término de 15 días adicionales. Opciones de la agencia o la Junta Revisora:
▪ Toma una determinación y se notifica: a partir del archivo en autos de copia de la notificación de la resolución resolviendo la reconsideración, comienzan a correr el término para acudir en revisión judicial (20 días en el caso de subastas).
▪ No actúa dentro de 30 días, se entiende rechazada de plano: al expirar el término comienzan a correr los 20 días para revisión judicial. Igual si no se actúa pasado el termino adicional de 15 días.
◙Revisión judicial:
*En el caso de impugnación de subastas, el término que tiene una parte adversamente afectada para acudir en revisión judicial es de 20 días. En cuanto al requisito de notificación a la agencia y a las partes, el TSPR ha resuelto que el significado de “agencia” puede incluir el organismo adjudicativo dentro de la agencia que considere una adjudicación en reconsideración, aunque no se trate un organismo público con autonomía.
*Si la fecha de archivo en autos de copia de la notificación de la orden o resolución es distinta a la del depósito en el correo, el término se calculará a partir de la fecha del depósito en el correo. Mera presentación de una solicitud de revisión no paraliza la adjudicación de la subasta.
Licencias:
◙Es un tema que ocupa un capítulo dentro de la LPAU, pero que no ha sido objeto de mucha atención por cuanto los asuntos relacionados a permisos solían verse a la luz de las leyes orgánicas de la Junta de Planificación y la antigua Administración de Reglamentos y Permisos. Ahora el tema se atiende de forma sustancial por la Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico, Ley Núm. 161-2009, según enmendada.
◙Deber general bajo LPAU:
*Agencias deben adoptar un reglamento que establezca un procedimiento rápido y eficiente para la expedición de licencias, franquicias, permisos, endosos y otras gestiones similares.
* Se establece un término directivo de 30 días para la expedición de estas aprobaciones, término que puede ser modificado por las agencias.
* Se contempla la creación de centros de gestión única, así como la regionalización de estas funciones, con la debida delegación de autoridad.
◙Remedios disponibles: se dispone en LPAU que la persona a quien se deniegue una licencia, franquicia, permiso, endoso o autorización, tendrá derecho a impugnar la decisión mediante “un procedimiento adjudicativo”. Este será el que disponga alguna ley especial o el contemplado en el Capítulo III de LPAU para adjudicaciones formales.
◙ Intervención. Este tipo de proceso no es adjudicativo, por lo que no está disponible la figura de la intervención. Esto solo se contempla en LPAU para la adjudicación formal del Capítulo III. La persona que interese participar del proceso de concesión de licencia, franquicia o permiso solicitado por otro, debe utilizar los mecanismos que la agencia haga disponibles, incluyendo la presentación de comentarios o comparecencia en vistas. Una vez el permiso se conceda o se deniegue, entonces podrá intervenir. Permitir la intervención en la etapa de evaluación de la licencia o permiso, además de no estar contemplado en la ley, seria contrario al carácter flexible que se quiere dar a este proceso.
El poder de la agencia de requerir información y documentos a personas y entidades privadas:
◙ Principios generales.
- Las agencias tienen amplios poderes para solicitar información e investigar organismos que la ley le autoriza a reglamentar y supervisar. No es necesario que la investigación o el requerimiento esté precedido de una querella formal.
*Norma es de flexibilidad en cuanto a la pertinencia y justificación. No hay impedimento por analogía con el llamado “fishing expedition”, siendo el criterio determinante que el requerimiento sea pertinente al asunto objeto de investigación. Esa determinación de pertinencia corresponde en primera instancia al funcionario que investiga, no al investigado.
*Entidades autorizadas a existir y operar por el gobierno, no pueden ampararse en la misma expectativa de intimidad de un individuo.
◙Límites - Investigación esté dentro de autoridad de la agencia.
- El requerimiento no sea demasiado vago e indefinido.
- Información solicitada sea razonablemente relevante.
◙ Los mecanismos de investigación - Más allá del reconocimiento a una amplia facultad para investigar, las controversias suelen centrarse en los mecanismos particulares que utiliza la agencia para adelantar su investigación y cómo estos inciden sobre las garantías constitucionales del investigado. Esto último producto de que las investigaciones administrativas están sujeta a la protección constitucional contra citaciones, allanamientos, registros e incautaciones irrazonables. Sin embargo, como se trata de distintas modalidades de investigación, la determinación en cuanto a la razonabilidad de la intervención dependerá de cuál se esté utilizando.
En general, los mecanismos reconocidos incluyen:
▪ La citación para la comparecencia de testigos
▪ El requerimiento de documentos o información
▪ La inspección de un establecimiento, que se entiende comprendido dentro del concepto de registro y allanamiento.
Autoridad para exigir documentos y récords a personas o empresas privadas:
◙Autoridad general bajo LPAU:
▪ confiere autoridad a las agencias para requerir información de
* las personas sujetas a su jurisdicción
* al amparo de las leyes que administran y
* dentro de la zona de intereses contempladas en las mismas
◙El requerimiento puede ser impugnado:
* mediante procedimiento adjudicativo que se establezca en ley especial o el dispuesto en el Capítulo III de LPAU
* pero, limitado a cuestionar
-que el requerimiento de información sea irrazonable o
-exceda la autoridad de la agencia por no tener relación alguna con la zona de intereses contemplados en la ley.
-Subpoena duces tecum: Algunas leyes contemplan que una agencia (Ej. Contralor) notifique al investigado una citación formal de producción de documentos. Este mecanismo, el subpoena duce tecum, tiene la particularidad de que su incumplimiento es presentado entonces ante el foro judicial para que se encuentre a la persona en desacato. (La versión en el caso de la citación de testigos es el subpoena ad testificandum).
◙Alcance. Un requerimiento de documentos goza de la flexibilidad que caracteriza el amplio poder de investigación de la agencia, con los límites igualmente consignados. No aplica el requisito de determinación de causa probable.
◙Facultad para investigar violaciones de ley. La identificación de violaciones de ley es uno de los fundamentos básicos por los cuales se reconoce un amplio poder de investigación a las agencias. La comisión de violaciones de ley activa la autoridad sancionadora con que cuenta la agencia y puede dar pie al inicio de un proceso adjudicativo. LPAU contempla que un funcionario de la agencia A observe como parte de sus funciones una violación a la ley o reglamento de la agencia B. En tal caso se permite al primero presentar una querella ante la otra agencia.
Las inspecciones administrativas en propiedad privada, el derecho a la intimidad:
◙El tema de la autoridad de una agencia para realizar una inspección en propiedad privada remite de forma directa a las garantías constitucionales que se discutirán en la próxima sección. Esto, por considerarse que se trata de un registro. El TSPR ha descrito la inspección administrativa como el “registro a través de la presencia física de un funcionario administrativo en la propiedad privada de una persona natural o jurídica que se dedica a una actividad o negocio”.
◙ No obstante, el tema no se limita a las normas jurisprudenciales en materia constitucional. LPAU “confiere autoridad” a las agencias para realizar inspecciones 1) sin previa orden judicial y 2) con el fin de asegurar el cumplimiento de las normas que administra y las decisiones que emita, en los siguientes casos:
* en casos de emergencias, o que afecten la seguridad o salud pública;
* al amparo de las facultades de licenciamiento, concesión de franquicias, permisos u otras similares;
* en casos en que la información es obtenible a simple vista o en sitios públicos por mera observación.
◙Todo registro sin orden judicial se presume irrazonable e inconstitucional a menos que se realice mediando una orden judicial. Esto busca proteger la intimidad y dignidad de seres humanos, ampara sus documentos y pertenencias, e interpone la figura del juez entre funcionarios y ciudadanía para ofrecer mayor garantía de razonabilidad a la intrusión.
◙ Excepciones a la necesidad de una orden judicial:
▪ consentimiento directo o indirecto al registro
▪ circunstancias de emergencia
▪ información es obtenida a simple vista
◙ Aplicación al ámbito administrativo: como derecho oponible al Estado, también opera en lo administrativo. Las investigaciones de una agencia están sujetas a la garantía contra allanamientos, registros e incautaciones irrazonables.84
Como regla general, un registro administrativo también sea irrazonable de llevarse a cabo sin orden judicial previa.
◙Se ha reconocido como excepción adicional cuando una persona ha brindado su consentimiento para la inspección, de manera voluntaria y teniendo autoridad para ello.
El Derecho a la No-autoincriminación en el DA:
- Privilegio a no auto incriminarse. La Sec. 11 de la Carta de Derechos dispone que “[n]adie será obligado a incriminarse mediante su propio testimonio y el silencio del acusado no podrá tenerse en cuenta ni comentarse en su contra”. En la medida que el derecho constitucional a no auto incriminarse se despliega ante el Estado, el mismo puede esgrimirse en cualquier escenario en que el gobierno pretenda obligar a una persona a dar información. El privilegio se activa cuando existe la posibilidad de que un ciudadano, interrogado por el Estado, se exponga al peligro real de responsabilidad criminal al contestar preguntas de las autoridades.
- Mecanismo de inmunidad de LPAU. Para que esto no impida recibir información que el gobierno considera relevante en el contexto de un procedimiento administrativo, la LPAU provee un mecanismo de inmunidad. La agencia puede obtener una orden judicial compeliendo la producción de información, pero que provea para que la información no sea utilizada para procesar criminalmente a la persona.
Orden de registro administrativo con orden:
◙Orden en caso de registros administrativos. Una orden judicial para un registro administrativo debe cumplir con el requisito general de estar fundamentada en causa probable. Sin embargo, en lo administrativo el criterio de causa probable asume dimensiones distintas a las exigidas en lo criminal. Mientras menos se asemejen las consecuencias del registro administrativo a las de un registro penal, más flexible serán los parámetros que rijan la determinación.
* Al solicitar la orden de allanamiento, la agencia debe proveer a la jueza los hechos que demuestren la ausencia de arbitrariedad en la selección del lugar a inspeccionarse,así como la razonabilidad del registro a la luz de su alcance y onerosidad. En particular, será más flexible en el caso de inspecciones o investigaciones rutinarias y programadas, basadas en principios neutros.
*Si el objetivo primario de un registro administrativo es obtener evidencia para un proceso penal, deberá cumplirse con las normas tradicionales exigibles en causas criminales.
* Si en el curso de una inspección civil bona fide se descubre prueba utilizable en un proceso penal, ello de por sí no invalidará el registro.
Norma para registros administrativos sin orden:
◙La Constitución no proscribe todo tipo de registro, allanamiento o incautación sin orden judicial fundada en causa probable. Sólo prohíbe aquellos irrazonables. De ahí que el criterio fundamental en la evaluación de si determinada actuación gubernamental es constitucional, es su razonabilidad. De ordinario la misma se determina balanceando los intereses presentes a la luz de la totalidad de las circunstancias.
* Esto justifica las excepciones ya mencionadas al registro sin orden (consentimiento directo o indirecto, emergencia y simple vista).
* Para el caso de registros administrativos sin orden judicial se reconoce otra excepción: la “industria altamente regulada”.
◙ Justificación: la rigurosidad de la reglamentación sobre determinadas industrias y comercios atenúa la expectativa de intimidad que razonablemente pueda albergar la persona.
◙ Requisitos: naturaleza de la actividad y razonabilidad de intervención.
* Determinar que se trata de una actividad comercial o industrial estrechamente reglamentada. No toda actividad comercial querequiera una licencia para poder realizarla válidamente, o que requiera que la persona en cuestión lleve registros de la operación del negocio, constituye una industria estrechamente reglamentada. Se examina:
- la naturaleza de la industria para determinar si su operación incide sobre la seguridad y salud públicas
- si la ley establece un esquema detallado para la concesión de licencias
- si la operación está sujeta al cumplimiento de estrictas medidas de seguridad y operación
- si la violación de las disposiciones estatutarias acarrea sanciones civiles y penales
◙Hay que determinar la razonabilidad del registro sin orden, condicionada al cumplimiento estricto de los siguientes criterios:
▪ si existe un interés gubernamental sustancial que fundamente el esquema regulador de la agencia que realiza la inspección
▪ la realización de la inspección sin orden debe ser necesaria para adelantar el interés gubernamental, y
▪ si el programa de inspección que contenga el estatuto constituye un sustituto constitucionalmente adecuado a la orden judicial en cuanto a certeza y regularidad. Elementos para este análisis:
- ley advierte que el negocio está sujeto a inspecciones no discrecionales por parte de funcionarios
- ley establece el alcance de la inspección y notifica quiénes están autorizados a realizarla
- tiempo, lugar y alcance de la inspección está limitado adecuadamente (no tiene que estar consignado expresamente en la ley)
*Límite: aun cumpliendo con los requisitos, el alcance de la intervención administrativa en industrias altamente reguladas está limitada a verificar el cumplimiento del esquema regulador que autoriza la ley. Los funcionarios autorizados para intervenir sólo podrán actuar en los establecimientos de acuerdo con el esquema regulador.
*Énfasis en “comercios o industrias”. TSPR ha aclarado que la excepción no es general de actividades estrechamente reglamentadas, sino que se circunscribe a comercios o industrias. Ha declinado reconocer su aplicabilidad en el caso de actividades recreativas como la caza.
Información en poder de terceros:
Hay un escenario donde la agencia, con el propósito de obtener información sobre una persona objeto de investigación, realiza un requerimiento a un tercero que está en posesión de ésta. Tal es el caso de una agencia solicitando información a un banco sobre la cuenta de una persona que investiga. Se ha resuelto que las personas objeto de la investigación guardan una expectativa razonable de intimidad sobre información que, en torno a su vida privada, transacciones y negocios, tengan las instituciones bancarias. Esto incluye las corporaciones.
◙ La agencia puede realizar el requerimiento, pero debe escoger una de dos vías para salvaguardar la expectativa de intimidad de la persona:
▪ Notificar a la persona cuya información se pide al tercero y permitirle hacer los planteamientos que entienda meritorios.
▪ Si la agencia quiera mantener la confidencialidad de la investigación y entiende que la misma se vería afectada si notifica de la misma al investigado, puede acudir al tribunal y solicitar una orden ex parte. El escrutinio que realiza el tribunal sirve como garantía para salvaguardar la expectativa de intimidad del investigado.
◙ TSPR ha aclarado que un escenario distinto es cuando una agencia quiere indagar el destino de unos fondos públicos depositados en un banco y para ello solicita el número de cuenta donde fueron depositados y los documentos de identificación de los dueños de las cuentas. Por su propia naturaleza este proceder no conlleva notificación alguna. Ahora, una vez se produce esa identificación, cualquier solicitud adicional de información en torno a transacciones relacionadas con esas cuentas, sí inciden sobre la expectativa de intimidad de las personas afectadas. Una vez los dueños de las cuentas pasan a ser el foco de intervención, tienen derecho a la protección constitucional.
Agotamiento de remedios administrativos:
◙En general. Se explica como una norma de autolimitación judicial de carácter fundamentalmente práctico que permite a los tribunales abstenerse de revisar una actuación de una agencia hasta tanto la persona afectada agote todos los remedios administrativos disponibles. LPAU dispone el agotamiento de remedios como condición a la presentación de un recurso de revisión. La revisión no está disponible hasta que la parte afectada haya utilizado todos los procedimientos correctivos ofrecidos por la agencia.
◙Justificaciones:
* evita una intervención judicial innecesaria y a destiempo que interfiera con el cauce y desenlace normal del proceso administrativo
*permite que la agencia, antes de la intervención judicial, desarrolle un historial completo del asunto ante su consideración
* permite que la agencia pueda utilizar el conocimiento especializado de sus funcionarios para adoptar las medidas correspondientes de conformidad con la política pública formulada por la entidad, y
* permite que la agencia pueda aplicar uniformemente sus poderes para poner en vigor las leyes, rectificar oportunamente sus errores o reconsiderar el alcance de sus pronunciamientos
* facilita la revisión judicial al asegurar que los tribunales tengan información más precisa
* permite una distribución de tareas más eficiente entre el ejecutivo y el judicial
◙ Relación con jurisdicción primaria. Ambas doctrinas descansan en respetar la función adjudicativa de una agencia con conocimiento especializado. Ahora, en la jurisdicción primaria el asunto es dónde debe comenzar el proceso adjudicativo. En la doctrina de agotamiento de remedios, el supuesto es que el proceso ya comenzó en la agencia y se quiere acudir al tribunal sin que haya finalizado. Indica el TSPR: “Debe notarse que de ordinario la norma de agotamiento de remedios administrativos se aplica en casos en los cuales una parte, que instó o tiene instada alguna acción ante una agencia u organismo administrativo, recurre a algún tribunal sin antes haber completado todo el trámite administrativo disponible. Es decir, la norma se invoca usualmente para cuestionar la acción judicial de un litigante que acudió originalmente a un procedimiento administrativo o era parte de éste y que recurrió luego al foro judicial aunque aún tenía remedios administrativos disponibles”.
Excepciones al agotamiento de remedios:
◙En términos generales, la determinación de la aplicación de la doctrina depende del balance entre los factores que operan a favor y en contra de la revisión judicial. La jurisprudencia ha reconocido los siguientes factores como justificaciones para preterir el cauce administrativo:
* que el dar curso a la acción administrativa haya de causar un daño inminente, material, sustancial y no teórico o especulativo
* que el remedio administrativo constituya una gestión inútil, inefectiva y que no ofrece un remedio adecuado
* cuando la agencia claramente no tiene jurisdicción sobre el asunto y la posposición conllevaría un daño irreparable al afectado, o
* el asunto es estrictamente de derecho
◙ La LPAU indica que el tribunal puede relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos cuando dicho remedio:
*sea inadecuado
* el requerir en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios
* se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales
* sea inútil agotar los remedios por la dilación excesiva en losprocedimientos
* sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa
Probar que se debe prescindir de los remedios administrativos:
◙Corresponde a la parte que pretende acudir al foro judicial probar, mediante hechos específicos y bien definidos, que se debe prescindir de los remedios administrativos. Respecto a las justificaciones para no agotar:
* Planteamientos constitucionales. El mero hecho de invocar una cuestión constitucional no margina automáticamente el proceso administrativo. La impugnación constitucional de actuaciones administrativas también está sujeta a dicha norma. Para llegar al tribunal sin tener que agotar los remedios es necesario que se demuestre la existencia de un “agravio de patente intensidad” que justifique desviarse del mencionado cauce.
* Cuestiones de derecho. Situaciones de interpretación estatutaria en la que los tribunales son los expertos; situaciones estrictamente de derecho. Ejemplos: problema contractual o mero cumplimiento con condiciones de permiso ya otorgado.
* Dilación. No basta que los remedios administrativos sean lentos. Se requiere también que constituyan una gestión inútil e inefectiva o que produzcan un daño irreparable.
* Falta de jurisdicción. Se considera que no tiene ningún beneficio obligar al litigante a mantenerse en la agencia hasta culminar el proceso. Si la agencia no tiene jurisdicción, su actuación es ultra vires y es innecesario agotar. Corresponde a la agencia hacer una determinación inicial al respecto. Sin embargo, si el planteamiento llega ante el TA, es preciso que dicho foro analice la jurisdicción del foro administrativo para así́ poder disponer correctamente del planteamiento. Se deben ponderar los siguientes elementos:
- el riesgo de que se ocasione un daño irreparable si el tribunal pospone su intervención dejando que prosigan los procedimientos
- el grado de claridad con que surja la ausencia o presencia de jurisdicción, y
- la pericia que tenga la agencia para dilucidar las cuestiones pertinentes a su jurisdicción
◙Ley de Derechos Civiles federal (Sec. 1983). Un empleado público que tenga una reclamación al amparo de la Sección 1983 de la Ley de Derechos Civiles federal por alegado discrimen político en el empleo, puede acudir directamente al tribunal de instancia a presentar su reclamo. No es necesario, pues, que agote los remedios ante una agencia administrativa o que presente allí en primera instancia su reclamo. La razón para ello es que es función ineludible del foro judicial dar vigencia a las garantías constitucionales establecidas en la Carta de Derechos para la protección de los derechos individuales, incluyendo la garantía constitucional contra discrímenes por motivo de ideas políticas.
Jurisdicción primaria exclusiva:
◙ Jurisdicción. En términos de adjudicación es la autoridad que posee un tribunal o un organismo administrativo para considerar y decidir casos o controversias. En nuestro ordenamiento los tribunales son de jurisdicción general. Por ello, como norma general, pueden entender en cualquier materia sobre la cual no se les haya privado de jurisdicción. Sin embargo, una agencia sólo tiene los poderes otorgados expresamente por su ley y aquellos que indispensables para realizar sus deberes y responsabilidades.
◙ La doctrina. Contempla la situación donde se plantea que tanto un tribunal como una agencia pueden atender un mismo asunto. La misma es de creación jurisprudencial y procura contestar cuál foro debe atender inicialmente una controversia. Para ello, tiene dos vertientes: la exclusiva y la concurrente.
◙ Jurisdicción primaria exclusiva
* una ley le confiere jurisdicción a una agencia administrativa e indica que éste será el único foro con facultad para atender, inicialmente, determinada controversia. Esta vertiente hace disponible un procedimiento ágil y sencillo, poco costoso, que atienda el asunto sin el rigor procesal judicial. En el caso de la jurisdicción primaria exclusiva los tribunales están impedidos de ejercer su autoridad, pues la propia ley ha establecido la exclusividad del foro administrativo. Esto, sin menoscabo de que posteriormente esté disponible el recurso de revisión judicial ante el TA.
* a pesar de que la designación de la jurisdicción exclusiva debe ser clara y precisa, el TSPR ha reconocido que el legislador no siempre hace uso del término “exclusiva”. Por tanto, es necesario evaluar si ello ha sido dispuesto expresamente en la ley o si surge de esta por implicación necesaria.
* la jurisdicción exclusiva no soslaya la revisión judicial, sino que la pospone hasta tanto el organismo administrativo emita su determinación final.
Jurisdicción primaria concurrente:
◙el foro judicial y el administrativo comparten la facultad para dilucidar un mismo asunto. Se habla de que esta es la “verdadera” jurisdicción primaria. La premisa es que ambos foros tienen autoridad y la doctrina lo que hace es reconocerle primacía al administrativo. No se priva de jurisdicción al foro judicial, sino que atiende una cuestión de prioridad mediante la abstención del tribunal.
◙Objetivo: promover la armonía entre los tribunales y los organismos administrativos. Se fundamenta en la deferencia judicial que merecen las agencias dada su preparación, especialización, pericia y conocimiento para atender determinados asuntos. Por deferencia, el foro judicial aplaza las acciones ante su consideración y las dirigen al foro administrativo para que se puedan obtener los beneficios que se derivan de la interacción con ese foro especializado.
◙ Excepciones: la aplicación de la doctrina de jurisdicción primaria concurrente no es automática.
▪ No procede cuando la cuestión es puramente judicial y no están presentes cuestiones de derecho que exijan el ejercicio de discreción y de peritaje administrativo.
▪ Tampoco si la agencia no puede otorgar los remedios solicitados por la parte reclamante.
▪ puede ceder ante un planteamiento de violación a derechos constitucionales, pero se debe demostrar que la acción administrativa constituye una gestión inútil, inefectiva y que no ofrece un remedio adecuado o que ha de causar un daño irreparable e inminente.
◙ Criterios por considerar:
▪ el peritaje de la agencia sobre la controversia
▪ la complejidad técnica o especializada de la controversia
▪ la conveniencia o necesidad de una adjudicación rápida
▪ la conveniencia de utilizar técnicas más flexibles de adjudicación
▪ lo adecuado del remedio administrativo
Jurisdicción apelativa:
◙ En ocasiones la Asamblea Legislativa ha dispuesto por ley que el remedio disponible para revisar una determinación administrativa es acudir a un organismo apelativo administrativo. De éste es que entonces se puede acudir en revisión judicial al TA.
Legitimación activa:
- En general. En principio, el tema de la legitimación activa es de índole constitucional, por lo que el detalle de su contenido y alcance debe referirse a dicha disciplina. Es una de las modalidades de la doctrina de la justiciabilidad. Sin embargo, el tema es de particular importancia en el ámbito administrativo por cuanto en ocasiones se suscita en el contexto de impugnaciones judiciales a actuaciones del gobierno.
- En concreto, en el Derecho Administrativo el problema se suscita al momento de presentarse un recurso de revisión judicial. La política pública establecida por LPAU es una de apertura a la participación de los ciudadanos en procesos adjudicativos, canalizado esto a través del mecanismo de la intervención. Sin embargo, al contemplar la posibilidad de acudir en revisión ante el TA, la LPAU es clara en reconocer tal derecho a la “parte adversamente afectada”. Esto ha sido interpretado como una clara condición de que el peticionario goce de legitimación activa.
- “Adversamente afectada”. Significa que la parte tiene un interés sustancial en la controversia porque sufre o sufrirá una lesión o daño particular que es causado por la acción administrativa que se impugna mediante el recurso de revisión judicial. El concepto de afectación de un litigante a base de la noción de daño puede ser económico, estético o recreativo. Sin embargo, el daño tiene que ser claro, específico, no abstracto, hipotético o especulativo. Esto asegura que se resuelvan controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que tienen un interés real de obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas.
- En muchos casos, aquel que tiene derecho a ser oído ante la agencia como “parte” según lo define la ley, también tiene derecho a revisar la determinación ante el foro judicial. Sin embargo, esto no es automático. Ser reconocido como parte en un proceso administrativo no releva a la persona de probar que seria “adversamente afectado” por la determinación final de la agencia, para efectos de legitimación activa ante el foro judicial.
Legitimación activa de interventores y asociaciones:
◙ Interventor y legitimación activa. El mero hecho de ser reconocido como interventor no otorga legitimación activa para efectos de presentar un recurso de revisión judicial ante el TA. De igual manera, los criterios para considerar una solicitud de intervención no requieren analizar los elementos para probar legitimación activa. Son criterios distintos en etapas distintas del proceso.
◙ Legitimación activa de asociaciones. Pueden solicitar la revisión si son partes y la actuación les afecta adversamente. Si la parte litigante es una asociación, ésta tiene legitimación para solicitar la intervención judicial por los daños sufridos por la agrupación y para vindicar los derechos de la entidad.
*Comparece en defensa de sus intereses: debe demostrar un daño claro, palpable, real, inmediato, preciso, no abstracto o hipotético a su colectividad
*Comparece a nombre de sus miembros aunque ésta no haya sufrido daños propios; tiene que demostrar:
- que uno de sus miembros tiene legitimación activa para demandar a nombre propio
- los intereses que se pretenden proteger están relacionados con los objetivos de la organización, y
- la reclamación y el remedio solicitado no requieren la participación individual
◙Naturaleza de la lesión y aplicación de la doctrina
*TSPR ha reconocido que los requisitos de legitimación activa deben interpretarse de forma flexible y liberal, particularmente al atender reclamos dirigidos contra agencias y funcionarios gubernamentales.
* Ello no implica que se haya abandonado el requisito de que todo litigante demuestre haber sufrido un daño concreto y palpable.
* En el contexto de la revisión judicial de la actuación administrativa, la persona o entidad que pretenda solicitar la intervención judicial tiene el peso de probar su legitimación en todas las etapas. Esta legitimación se demuestra mediante la alegación de hechos que permitan el foro judicial constatar que es parte adversamente afectada por la decisión que se impugna. Rige la norma que establece que cuando se cuestiona la legitimación de una parte para entablar un pleito, el juzgador debe tomar como ciertas las alegaciones de hechos del reclamante e interpretarlas desde el punto de vista más favorable a éste.
* Legitimación de la agencia para comparecer en revisión judicial. Las agencias solo pueden comparecer como parte: 1) cuando sus decisiones implican la formulación de una política pública y la revisión judicial de su decisión puede constituir un ataque a esa política; y 2) cuando el organismo es parte interesada y perjudicada por la decisión de un tribunal que revisa sus actuaciones. Ejemplo del primer caso es una impugnación judicial de la jurisdicción misma de la agencia para actuar sobre el tema en controversia.
Revisión judicial de los procesos adjudicativos:
◙En general. A través de la revisión judicial el tribunal cumple el mandato constitucional de velar por la legalidad de las acciones de las diversas agencias. Corresponde a los tribunales examinar si las decisiones han sido realizadas dentro de los poderes delegados y si son compatibles con la política pública que las origina.
◙Presunción de revisabilidad.
* Existe una presunción de que toda determinación administrativa es revisable por los tribunales. TSPR la ha tenido que invocar y aplicar en controversias donde la agencia que emite una decisión está excluida de la aplicación de la LPAU.
* El uso de la presunción no solo ha permitido la revisión judicial del organismo administrativo, sino que lo ha hecho en condiciones similares a las de una agencia bajo LPAU. Esto es, mediante el recurso de revisión judicial ante el TA.
* El supuesto para la discusión en torno a si una actuación de la agencia administrativa es revisable o no, es que se trate de una adjudicación. Esto, a diferencia de actuaciones administrativas como sería emitir una opinión cuyo fin es orientar o informar a personas sujetas a su jurisdicción sobre asuntos específicos o generales que se le consulten. No son revisables. Después de todo, LPAU dispone que lo revisable será una orden o resolución que adjudique derechos y obligaciones de una o más personas.
◙ Excepción – lo no revisable
* Determinación “discrecional”. Hay casos que en el contexto laboral distinguen la fase de investigación de la fase de querella. Sobre la primera, la decisión de no encontrar base para una querella por práctica ilícita del trabajo no es revisable por ser puramente discrecional. Se cataloga esta decisión como una de “discreción administrativa”, donde el curso de acción responde a la política administrativa especializada de la agencia. Esto se diferencia de la “discreción legal”. Con esto se evita sustituir la práctica administrativa uniforme establecida, desarrollada y orientada de un organismo especializado, por el criterio judicial.
*Limitaciones:
- que la determinación de la agencia afecte derechos constitucionales de las partes por haber actuado de forma arbitraria o en abuso de su facultad administrativa
- que la agencia ignore una prohibición expresa contenida en su ley orgánica y
- que la actuación administrativa descanse en una interpretación errónea de la ley
◙ Mandato de ley. Se reconoce la facultad de la Legislatura para declarar que determinadas decisiones administrativas no serán objeto de revisión judicial. Para derrotar la presunción de revisabilidad, el mandato debe ser claro y expreso. Sin embargo, aun en estos casos se reconoce la posibilidad de acceso al tribunal:
▪ Si se menoscaban los derechos constitucionales o estatutarios de una parte o
▪ Cuando una agencia haya actuado de manera ultra vires y contrario a su ley orgánica.
◙ Procedimiento de quiebra bajo PROMESA. A las controversias administrativas que no involucran una reclamación monetaria contra el Estado, no les aplica la paralización automática que dispone el Código Federal de Quiebras.
Procedimiento de Revisión Judicial:
◙Requisitos para que una orden final emitida por una agencia pueda ser impugnada ante el Tribunal de Apelaciones son:
* Que la parte adversamente afectada por la orden haya agotado los remedios provistos por la agencia
* Que la resolución sea final.
* El recurso debe ser presentado dentro de los 30 días del archivo en autos de la copia de la notificación de orden o resolución final.
* El término es jurisdiccional.
* Como regla general esta presentación debe realizarse en la Secretaría del TA.
* En los casos de revisión judicial de decisiones de la Administración de Corrección en procedimientos disciplinarios instados por reclusos por derecho propio, se entenderá que el recurso fue presentado en la fecha de entrega a la institución carcelaria. La agencia será entonces responsable de tramitar el envío del recurso al tribunal.
* Cálculo de término: si la fecha de archivo en autos de copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o del organismo administrativo apelativo correspondiente es distinta a la del depósito en el correo de dicha notificación, el término se calculará a partir de la fecha del depósito.
* Notificación. El recurso de revisión judicial debe ser notificado a la agencia y a todas las partes dentro del término para solicitar la revisión. La notificación será por correo. Si la fecha del archivo en autos de copia de la notificación de la orden o resolución final es distinta a la del depósito en el correo, el término se calculará conforme el depósito. El término es de cumplimiento estricto. En el caso de una revisión de una resolución de la Junta de Planificación en un caso de rezonificación, la notificación debe hacerse a todos los dueños o peticionarios que se incluyen en el dictamen, según constan en el expediente. Si el dueño no tiene un representante designado, la notificación al primero es suficiente. Si durante el trámite administrativo ha ocurrido un cambio de dueño, es responsabilidad del nuevo propietario hacer constar el cambio a la Junta. Para que la notificación en cuestión sea efectiva y permita al TA adquirir jurisdicción, la Junta tiene el deber de identificar expresamente los nombres y direcciones postales de dichos dueños en el texto de sus resoluciones.
◙ Las agencias no pueden de manera unilateral afectar la facultad revisora de la Rama Judicial, al imponer requisitos mayores a los dispuestos por la Asamblea Legislativa en la LPAU. Por ejemplo, no pueden disponer por reglamento el requisito de que el recurso de revisión judicial debe ser notificado al Procurador General.
◙ Función del TA en la revisión judicial. Está obligado a ver la revisión judicial como “cuestión de derecho”. Contrario al tiempo en que la revisión era discrecional, ahora es mandatorio ver el caso en los méritos. Sin embargo, esto no significa que el gobierno esté obligado a comparecer en todo recurso. Lo hará cuando el TA así lo disponga.
◙ Reglamento del TA. El detalle del procedimiento de revisión judicial se atiende en el Reglamento del TA, el cual por mandato de ley debe promover un acceso fácil, económico y efectivo a los ciudadanos, evitando desestimaciones por defectos de forma y de notificación. Además, permitirán la comparecencia efectiva de peticionarios por derecho propio y en forma pauperis.
◙ Presentación de recursos. No se pueden presentar recursos conjuntos para revisar resoluciones administrativas de casos diferentes. Cada resolución tiene que revisarse mediante la presentación de un recurso por separado y con la cancelación de los respectivos aranceles. Una vez presentados los recursos, el TA puede motu proprio o a solicitud de parte, ordenar su consolidación.
Requisito de finalidad en la Revisión Judicial:
*Se refiere a que la decisión ponga fin a todas las controversias del caso ante la agencia y tiene efectos sustanciales sobre las partes. Esto, como condición para una impugnación ante el TA mediante el recurso de revisión judicial. Así, las determinaciones interlocutorias o parciales no son revisables de forma directa y deben ser objeto de un señalamiento de error en la revisión judicial de la resolución final de la agencia.
*La doctrina tiene fines análogos a la de agotamiento de remedios, por lo que, de ordinario, aplican las excepciones de esta última. Véase Parte IV(B)(4). Ejemplo de esto es la falta de jurisdicción. Si una actuación de la agencia sin jurisdicción seria ultra vires, seria injusto requerir a una parte que litigue el caso dentro de la agencia en cumplimiento del requisito de finalidad. AAA v. UIA, 200 DPR 903 (2018).
Estándar de revisión:
◙Doctrina de la deferencia: Las decisiones de los foros administrativos están revestidas de una presunción de regularidad y corrección; merecen gran deferencia por parte de los tribunales. OCS v. Point Guard, 205 DPR 1005 (2020).
*Justificación: se fundamenta en el vasto peritaje, experiencia y conocimiento especializado que ostentan las agencias acerca de los asuntos que les son encomendados y manejan de manera rutinaria.
* Criterio rector al evaluar decisión administrativa: la razonabilidad en la actuación de la agencia. Es irrazonable si constituye un abuso de discreción, es arbitraria y caprichosa. Es así cuando la agencia:
- descansó en factores que la Legislatura no intentó considerar
- no consideró un aspecto importante de la controversia
- ofrece una explicación para su decisión que contradice la evidencia presentada
- formula una conclusión de derecho que es tan poco plausible que no pueda ser interpretada como producto de la especialización de la agencia
Aplicación de la Doctrina de Deferencia en situaciones particulares:
◙En variados temas la jurisprudencia ha reiterado la doctrina de la deferencia de manera contextualizada. Esto es, la justifica en el contexto del tipo de decisión que debe acometer la agencia. Ejemplos:
▪ La decisión respecto a qué tipo de sanción imponer.
▪ En casos de subastas, se reconocer discreción para rechazar propuestas y adjudicar a favor de la licitación que la agencia estime se ajusta mejor a las necesidades de la agencia y al interés publico en general.
◙ Límites a la deferencia. La deferencia cede cuando la decisión de la agencia:
▪ no está basada en evidencia sustancial
▪ ha errado en la aplicación de la ley (la interpretación de la agencia produce resultados incompatibles o contrarios al propósito de la ley interpretada y a su política pública) y
▪ constituye una actuación irrazonable o ilegal
▪ ha lesionado derechos constitucionales fundamentales.
◙ Si el tribunal no se encuentra frente a alguna de esas situaciones, aunque exista más de una interpretación razonable de los hechos, procede validar la interpretación que realizó la agencia administrativa recurrida.
◙ El criterio que impera al revisar las determinaciones e interpretaciones de una agencia es la razonabilidad. Es decir, el tribunal debe dirimir si la agencia actuó arbitraria o ilegalmente, o en forma tan irrazonable que su actuación constituya un abuso de discreción.
Criterios de Revisión:
◙En su función revisora, los tribunales velan por lo siguiente:
* si el remedio concedido por la agencia fue apropiado
* si las determinaciones de hecho que realizó la agencia están sostenidas por evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo visto en su totalidad
* si las conclusiones de derecho de la agencia fueron correctas, ello mediante una revisión completa y absoluta.
◙Cuestiones de hechos
* Norma general: dispone LPAU que los tribunales no deben intervenir o alterar las determinaciones de hechos de un organismo administrativo “si las mismas están sostenidas por evidencia sustancial que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad”. La doctrina jurisprudencial se refiere a la evidencia sustancial que surja de la “totalidad” del expediente.
* Evidencia sustancial: aquella relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión.
* Cómo impugnar determinaciones de hecho:
-Una parte afectada que quiera controvertir las determinaciones de hechos de una agencia deberá demostrar la existencia de otra prueba en el expediente que sostenga que la actuación de la agencia no está basada en evidencia sustancial o que reduzca el valor de la evidencia impugnada. De no lograrlo, el tribunal respetará las determinaciones de hechos y no sustituirá el criterio de la agencia por el suyo. La carga probatoria la tiene el que pretenda impugnar la decisión administrativa. Rolón Martínez v. Superintendente, 201 DPR 26 (2018).
- Cuando la impugnación se base en la prueba oral desfilada, así como en la credibilidad que le mereció a la agencia, es imprescindible que se traiga ante el foro revisor la transcripción de la vista celebrada o una exposición narrativa de la prueba. Esto, pues los foros apelativos no deben intervenir con la apreciación de la prueba oral si no tienen forma de evaluar la evidencia presentada. Graciani v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117 (2019).
◙ Cuestiones de derecho
* LPAU: las conclusiones de derecho pueden ser revisadas por el TA “en todos sus aspectos, sin sujeción a norma o criterio alguno.”
* Jurisprudencia: de ordinario, al revisar las decisiones de las agencias, los tribunales brindan deferencia y respeto a las interpretaciones del estatuto que sean efectuadas por el organismo facultado por ley para velar por su administración y cumplimiento. Si la interpretación de la agencia es razonable, aunque no sea la única razonable, los tribunales deben darle deferencia. No la merece si la interpretación afecta derechos fundamentales, conduce a la comisión de injusticias o a resultados contrarios al propósito del estatuto.
◙ Cuestiones duales. Cuando la controversia ante la consideración del foro judicial consiste de cuestiones mixtas de hechos y de derecho, procede tratar el asunto como una cuestión de derecho. Por tanto, el mismo es revisable en toda su extensión según dispone la LPAU.
◙ Juicio “de novo”. Aunque la norma general es la revisión mediante de “revisión judicial” ante el TA, algunas leyes disponen la revisión de novo. En estos casos la revisión se presenta ante el TPI y el foro judicial puede evaluar la controversia de novo. Esto es, contrario a una revisión judicial ante el TA y que descansa en el expediente, en la revisión de novo se permite el desfile de prueba.
Remedios en el TA:
El TA podrá conceder el remedio solicitado u otro que considere apropiado, incluyendo recursos extraordinarios y podrá conceder honorarios razonables de abogados, costos y gastos a cualquier parte prevaleciente.
Paralización de la acción administrativa (“stay”):
◙ La mera presentación de un recurso de revisión judicial no tiene el efecto de paralizar la determinación de la agencia. Para esto es necesario que el peticionario solicite la paralización ante el Tribunal de Apelaciones. Esto es equivalente a una moción de auxilio de jurisdicción tras la presentación de un recurso de certiorari.
◙ Una moción en auxilio de jurisdicción es un llamado a la utilización del poder inherente que tiene un tribunal para constituir remedios necesarios que hagan efectiva su jurisdicción y eviten fracasos en la administración de la justicia. Va dirigido a la discreción para proveer remedios en equidad similares al entredicho provisional y al injunction preliminar. Este tipo de remedio es excepcional y debe utilizarse en casos donde existan situaciones de verdadera urgencia. El uso inadecuado de las mociones en auxilio de jurisdicción afecta injustificadamente el funcionamiento interno de los tribunales apelativos. Por otro lado, si la situación planteada en la moción es de verdadera urgencia, el TA abusa de su discreción si no la atiende con la celeridad y premura debida.
◙ En cuanto a los remedios que puede conceder el TA en auxilio de jurisdicción se encuentran las órdenes de paralización. Su consideración requiere cumplir con los requisitos siguientes, que:
* el peticionario presente un caso fuerte de probabilidad de prevalecer en los méritos de la apelación
* demuestre que a menos que se detenga la ejecución sufrirá un daño irreparable
* ningún daño substancial se causará a las demás partes interesadas, y
* la suspensión de la decisión no perjudique el interés público
