Finances Publiques Flashcards
- Comment définir les finances publiques ?
Les finances publiques sont une discipline du droit public qui étudie les règles et opérations relatives aux deniers publics. Elles englobent trois branches principales : le droit fiscal qui traite des ressources publiques et notamment des impôts, le droit de la comptabilité publique qui concerne les règles de gestion de l’argent public, et le droit budgétaire qui encadre l’adoption et la mise en œuvre du budget. Cette discipline s’étend aujourd’hui au-delà des finances de l’État et des collectivités territoriales pour inclure également les finances sociales et européennes.
- Pourquoi qualifie-t-on les finances publiques de “discipline-carrefour” ?
Les finances publiques sont considérées comme une discipline-carrefour car elles se situent à l’intersection de plusieurs domaines. Elles touchent à la fois au droit, à l’économie, à la science politique et à la philosophie. Cette discipline intègre les questions théoriques sur l’impôt et les principes comptables, tout en s’ouvrant vers des thématiques modernes comme l’évaluation des politiques publiques et la réforme de l’État. Les techniques de gestion et le management y prennent une place croissante, sans effacer l’importance de ses aspects juridiques.
- Peut-il y avoir un État sans finances ?
Cette question, posée par le professeur Paul Amselek, permet de comprendre que si théoriquement un État pourrait exister sans moyens financiers en se contentant d’un rôle d’autorité et de direction du secteur privé, dans la pratique les finances sont indispensables au fonctionnement étatique. Les finances publiques permettent à l’État d’assumer directement certaines fonctions sans avoir à solliciter systématiquement le secteur privé par voie de réquisition. Elles sont donc un instrument du libéralisme et de l’État de droit, facilitant l’exercice des missions publiques.
- Quels sont les principaux textes qui régissent les finances publiques sous la Ve République ?
Le cadre juridique des finances publiques repose principalement sur trois textes majeurs. Le décret-loi organique de 1956 qui a simplifié la mise en œuvre des principes budgétaires classiques. L’ordonnance du 2 janvier 1959 qui a renforcé les pouvoirs de l’exécutif. Et surtout la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) de 2001 qui a modernisé la gestion publique en introduisant une logique de performance et en renforçant les pouvoirs de contrôle du Parlement. Cette dernière a été complétée par la loi organique du 28 décembre 2021 qui vise à moderniser davantage la gestion des finances publiques.
- Quelles sont les principales innovations introduites par la LOLF ?
La LOLF a apporté deux innovations majeures. Sur le plan gestionnaire, elle a introduit une logique de performance avec une budgétisation par programmes et objectifs. Sur le plan politique, elle a revalorisé le rôle du Parlement en renforçant ses pouvoirs de contrôle et d’information. Elle a également modifié la présentation du budget en missions et programmes, introduit la fongibilité asymétrique des crédits et imposé une démarche de performance avec des objectifs et indicateurs précis.
- Comment le rôle du Parlement est-il revalorisé par la LOLF ?
La LOLF a significativement renforcé le pouvoir du Parlement en matière de finances publiques. Elle a institutionnalisé le débat d’orientation budgétaire, devenu débat d’orientation des finances publiques. Le Parlement dispose désormais d’un pouvoir d’amendement plus important grâce à la globalisation des crédits au niveau de la mission. La loi de règlement a également été revalorisée par le mécanisme du chaînage vertueux, qui impose un calendrier précis pour son examen et son vote.
- Quels sont les principaux axes de réforme de la loi organique du 28 décembre 2021 ?
La loi organique de 2021 s’articule autour de trois axes principaux. Elle améliore la programmation pluriannuelle en définissant des objectifs d’évolution de la dépense publique. Elle renforce la transparence des finances publiques notamment à travers un rapport sur les finances locales. Enfin, elle rationalise le travail du Parlement en avançant les dates de dépôt des documents budgétaires et en créant une nouvelle catégorie de loi de finances rectificative dite de fin de gestion.
- Les finances publiques ont-elles un impact environnemental ?
Les finances publiques ont un impact environnemental significatif car elles sont le vecteur de mise en œuvre des politiques publiques. Au-delà du simple “verdissement” de la fiscalité, on assiste au développement d’une “budgétisation verte” qui évalue l’impact environnemental des mesures financières. Depuis 2020, le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport sur l’impact environnemental du budget, même si celui-ci ne couvre encore qu’une part limitée des dépenses publiques totales.
- Qu’est-ce qu’un budget ?
Un budget est un acte juridique de prévision et d’autorisation financières. Pour l’État, il se concrétise dans les lois de finances votées par le Parlement. Pour les collectivités territoriales, il prend la forme de budgets primitifs et supplémentaires votés par les assemblées délibérantes. Il autorise la collecte des impôts et définit les limites des dépenses publiques autorisées. Le budget n’est pas un document comptable mais un acte juridique d’autorisation et de prévision.
- Quelle est la fonction politique et économique d’un budget ?
Le budget remplit une double fonction. Politiquement, il permet à l’État ou aux collectivités de traduire leurs priorités en moyens d’action concrets. Comme le disait Gaston Jèze, “le budget est essentiellement un acte politique”. Économiquement, il détermine le solde prévisionnel de l’exercice et constitue donc un instrument de pilotage des finances publiques. C’est à travers le budget que s’organise juridiquement la possibilité pour l’État et les collectivités de s’endetter.
- Y a-t-il toujours eu un document budgétaire ?
Le mot “budget” n’est apparu en France qu’au début du XIXe siècle, bien que des documents d’anticipation financière existaient auparavant. Durant l’Antiquité, il existait un système fiscal unifié qui s’est progressivement reconstitué à partir du XIIIe siècle. Sous l’Ancien Régime, le surintendant des finances proposait un “état par estimation” et présentait un “état au vrai”. Le budget moderne, avec ses caractéristiques actuelles, s’est structuré à partir de la Restauration.
- Pourquoi le rôle du Parlement est-il essentiel en finances publiques ?
Le rôle du Parlement est fondamental car il est historiquement lié au consentement à l’impôt, principe établi dès le XIIIe siècle. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 consacre le droit de la Nation à consentir l’impôt et à en suivre l’emploi. Même si la Ve République a réduit l’influence du Parlement au profit de l’exécutif, il reste central dans l’autorisation et le contrôle des finances publiques.
- Que sont les quatre temps alternés ?
Les quatre temps alternés organisent l’intervention de l’exécutif et du Parlement dans le processus budgétaire. L’exécutif prépare d’abord le projet de budget, qui est ensuite débattu et adopté par le Parlement. Le budget est ensuite mis en œuvre par l’exécutif sous le contrôle a posteriori du Parlement. Ce mécanisme, mis en place sous la Restauration par le Baron Louis, structure encore aujourd’hui la vie budgétaire, même si la pratique moderne tend vers un processus plus intégré.
- Quels sont les grands principes budgétaires ?
Les grands principes budgétaires classiques sont au nombre de quatre. L’annualité impose que l’autorisation budgétaire ne vaut que pour un an. La spécialité exige que les crédits soient spécialisés selon une nomenclature précise. L’unité requiert que le budget figure dans un document unique. L’universalité impose que toutes les recettes et dépenses soient décrites dans leur intégralité. À ces principes classiques s’est ajouté plus récemment le principe de sincérité budgétaire.
- Qu’est-ce que le principe de sincérité du budget ?
Le principe de sincérité budgétaire implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État. Il est consacré par l’article 32 de la LOLF pour l’État et par l’article 47-2 de la Constitution pour l’ensemble des administrations publiques. La sincérité s’apprécie différemment en matière budgétaire, où elle signifie l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre, et en matière comptable, où elle impose l’exactitude des comptes.
- Pourquoi l’équilibre n’est-il pas un principe budgétaire ?
Bien que l’équilibre soit mentionné à l’article 34 de la Constitution depuis 2008, il n’est pas considéré comme un principe budgétaire car il relève davantage d’un objectif économique que d’une règle juridique. La Constitution parle d’un simple objectif d’équilibre des comptes et non des budgets. De plus, contrairement aux autres principes budgétaires qui dépendent uniquement de la volonté du législateur, la réalisation de l’équilibre dépend de facteurs économiques externes qui ne sont pas entièrement sous le contrôle des pouvoirs publics.
- Qu’est-ce qu’une loi de finances ?
Une loi de finances détermine pour un exercice la nature, le montant et l’affectation des ressources et charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire qui en résulte. Il existe plusieurs types : la loi de finances initiale (LFI) qui autorise la perception des ressources et les dépenses, les lois de finances rectificatives qui modifient la LFI en cours d’année, et la loi de règlement qui arrête les comptes de l’exercice. Les lois de finances répondent à des règles de vote et de présentation très strictes découlant de la LOLF.
- Qu’est-ce qu’une loi de programmation des finances publiques ?
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) ont été introduites dans la Constitution en 2008. Elles définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques sur au moins trois ans, avec pour objectif l’équilibre budgétaire. Cette programmation ne remet pas en cause le principe de l’annualité budgétaire car il s’agit d’une loi ordinaire sans portée budgétaire directe. Son importance s’est accrue avec la ratification du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en 2012.
- Qu’est-ce que la programmation budgétaire ?
La programmation budgétaire est un exercice de prévision des dépenses sur trois ans qui s’effectue depuis 2009. Elle fixe des plafonds de dépenses sur une base triennale semi-glissante, ce qui signifie que les plafonds sont fermes mais modulables selon différents niveaux. Le budget reste annuel car seule la loi de finances annuelle a une valeur contraignante. Cette programmation figure désormais dans les lois de programmation des finances publiques, bien qu’elle ne concerne que le périmètre étatique.
- Quelles sont les étapes d’élaboration d’une loi de finances ?
L’élaboration d’une loi de finances commence dès janvier de l’année N-1 avec des échanges entre la direction du Budget et les ministères. De février à mai se tiennent des conférences de performance et budgétaires. Les arbitrages politiques ont lieu de mai à juin, suivis de la finalisation du projet pendant l’été. Le projet est adopté en Conseil des ministres en septembre et doit être déposé à l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre. Le Parlement est associé à travers le débat d’orientation des finances publiques et peut adresser des questionnaires budgétaires au Gouvernement.
- Quelles sont les étapes d’adoption d’une loi de finances ?
L’adoption d’une loi de finances suit un calendrier strict. L’Assemblée nationale dispose de 40 jours après le dépôt du projet pour l’adopter en première lecture. Le Sénat a ensuite 20 jours pour l’examiner. Pour les lois de finances, il n’y a pas de deuxième lecture et l’urgence est de droit. En cas de désaccord, une commission mixte paritaire est convoquée. Le Parlement doit adopter un texte dans les 70 jours suivant le dépôt du projet, sinon le Gouvernement peut le mettre en œuvre par ordonnance.
- Comment un projet de loi de finances se présente-t-il ?
Un projet de loi de finances comprend plusieurs parties. Il commence par un exposé des motifs présentant les orientations générales et un article liminaire sur les prévisions macroéconomiques. La première partie concerne les conditions générales de l’équilibre financier, notamment les recettes et mesures fiscales. La seconde partie porte sur les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales. Le projet est accompagné d’états législatifs annexés qui développent certains articles.
- Quels sont les différents types d’annexes budgétaires ?
Les annexes budgétaires se divisent en trois catégories. Les annexes explicatives “bleues” sont obligatoires et détaillent les crédits par mission. Les annexes générales “jaunes” résultent des demandes du Parlement et concernent des domaines variés. Les documents de politique transversale “oranges” retracent les crédits de politiques publiques transversales. Ces documents enrichissent l’information budgétaire et permettent un meilleur contrôle parlementaire.
- Comment les dépenses sont-elles présentées ?
Les dépenses du budget général sont présentées par missions, programmes et actions selon la LOLF. La mission regroupe des programmes concourant à une politique publique et constitue l’unité de vote. Le programme est l’unité de spécialité des crédits et dépend d’un seul ministère. Des objectifs et indicateurs permettent de mesurer la performance des programmes. Cette présentation doit respecter le principe de sincérité introduit par la LOLF.
- Qu’est-ce qu’un collectif budgétaire ?
Le collectif budgétaire, ou loi de finances rectificative, permet de modifier en cours d’année les dispositions de la loi de finances initiale. Il permet d’ajuster les prévisions aux réalités de l’exécution budgétaire et de traduire de nouvelles orientations politiques. Traditionnellement, un collectif budgétaire est déposé en novembre et voté avant Noël pour régulariser les montants des crédits et procéder aux ajustements nécessaires.
- Qu’est-ce qu’une loi de règlement ?
La loi de règlement, renommée “loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année”, arrête le montant définitif des dépenses et recettes de l’État au terme de l’exercice. Elle comprend un tableau de financement, un compte de résultat et le bilan de l’État. Elle s’accompagne des rapports annuels de performance qui précisent les résultats atteints par rapport aux objectifs fixés initialement.
- Comment les lois de finances sont-elles appliquées ?
L’application des lois de finances débute par un décret de répartition des crédits par le Gouvernement. La mise en œuvre suit ensuite le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Les ordonnateurs, principalement les ministres au niveau de l’État, prescrivent l’exécution des recettes et dépenses. Les comptables publics, qui dépendent du ministère des Finances, effectuent les paiements après vérification de leur régularité.
- Qu’est-ce que la régulation budgétaire ?
La régulation budgétaire permet à l’exécutif de modifier en cours d’exercice les prévisions budgétaires. Elle utilise plusieurs instruments comme les virements de crédits entre programmes d’un même ministère, les transferts entre ministères, les décrets d’avance pour les dépenses urgentes, et les annulations ou reports de crédits. Ces modifications sont encadrées par des limites précises et doivent respecter l’autorisation parlementaire initiale.
- Quelles sont les prérogatives des gestionnaires dans l’exécution des crédits ?
Les gestionnaires disposent depuis la LOLF de deux mécanismes principaux : la fongibilité asymétrique des crédits et le dialogue de gestion. La fongibilité asymétrique permet au responsable de programme d’affecter librement les crédits entre actions et titres, sauf pour les dépenses de personnel qui ne peuvent qu’être réduites. Le dialogue de gestion permet de décliner les objectifs du programme en budgets opérationnels de programme puis en unités opérationnelles.
- Quel est l’impact de la LOLF sur la comptabilité de l’État ?
La LOLF a profondément modifié la comptabilité de l’État en instituant une triple comptabilité : budgétaire de caisse pour suivre l’exécution du budget, générale en droits constatés pour une vision patrimoniale, et analytique pour évaluer les coûts des actions. Elle a également introduit des principes de régularité, sincérité et image fidèle des comptes. Cette réforme s’est accompagnée d’une modernisation des systèmes d’information, notamment avec la mise en place du logiciel Chorus.
- Qu’est-ce que le déficit budgétaire ?
Le déficit budgétaire correspond à la situation où les recettes de l’État sont inférieures à ses dépenses sur une année. Il se distingue du déficit public qui inclut également le solde des autres administrations publiques. Le déficit budgétaire nécessite des emprunts nouveaux pour être financé. Dans le cadre européen, le déficit public est soumis à une limite de 3% du PIB, bien que celle-ci puisse être dépassée dans certaines circonstances, notamment lors de la crise sanitaire depuis 2020.
- Quelles sont les différences entre le déficit budgétaire et la dette de l’État ?
Le déficit budgétaire est un flux annuel représentant l’écart négatif entre recettes et dépenses, tandis que la dette est un stock qui résulte de l’accumulation des déficits. Ces deux notions sont liées car le déficit alimente la dette, qui à son tour génère des intérêts qui constituent une charge budgétaire. La dette de l’État ne doit pas être confondue avec la dette extérieure qui concerne tous les agents économiques, ni avec la dette publique qui inclut celle des collectivités territoriales et de la sécurité sociale.
- Qu’est-ce que le Trésor public ?
Le Trésor public désigne les services de l’État chargés de gérer les finances publiques. Il remplit trois fonctions principales : caissier en gérant le compte de l’État à la Banque de France, comptable en établissant la comptabilité des personnes publiques, et financier en émettant des emprunts. L’Agence France Trésor, service à compétence nationale, est chargée de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État.
- Comment les budgets des pouvoirs publics fonctionnent-ils ?
Les pouvoirs publics (présidence de la République, assemblées parlementaires, Conseil constitutionnel) bénéficient d’un traitement budgétaire particulier justifié par leur autonomie. Leurs crédits sont regroupés dans une mission “Pouvoirs publics” composée de dotations spécifiques. Ces dotations sont votées comme les autres crédits mais ne sont pas soumises aux exigences de performance et leur utilisation fait l’objet d’un compte rendu annuel.
- Quels sont les différents impôts perçus par l’État ?
Les recettes fiscales de l’État sont principalement constituées de la TVA (environ 40% des recettes fiscales brutes), de l’impôt sur le revenu (environ 25%), de l’impôt sur les sociétés (environ 17,5%) et de la TICPE (environ 4,2%). S’y ajoutent d’autres impôts comme l’impôt sur la fortune immobilière, les droits de succession et diverses taxes. Ces recettes représentent plus de 90% des recettes nettes de l’État.
- Qu’est-ce que la TVA ?
La TVA est un impôt indirect proportionnel créé en 1954, s’appliquant au prix de vente de tous les biens et services. C’est un impôt particulièrement efficace car il est neutre économiquement et permet un encaissement progressif pour le Trésor public. Son taux normal est de 20% en métropole, avec des taux réduits à 10%, 5,5% et 2,1% pour certains produits. Elle représente la première recette fiscale de l’État avec environ 94,7 milliards d’euros de produit net en 2023.
- Qu’est-ce que l’impôt sur le revenu ?
L’impôt sur le revenu, créé en 1914-1917, est un impôt direct calculé au niveau du foyer fiscal. Il est progressif avec des taux allant de 0% à 45% selon les tranches de revenus. Il ne concerne qu’une minorité de contribuables (environ 43,9%) mais représente une part importante des recettes fiscales de l’État. Depuis 2019, il est prélevé à la source, ce qui permet de réduire le délai entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt.
- Qu’est-ce que l’impôt sur les sociétés ?
L’impôt sur les sociétés est un impôt direct proportionnel sur les bénéfices des entreprises. Son taux normal a été progressivement réduit pour atteindre 25% en 2022. Il s’applique aux bénéfices réalisés en France, indépendamment de la nationalité de l’entreprise. Son rendement fluctue avec la conjoncture économique et peut être affecté par les stratégies d’optimisation fiscale des entreprises internationales.
- Qu’est-ce que la TICPE ?
La Taxe Intérieure de Consommation sur les Produits Énergétiques est un impôt indirect sur les produits pétroliers. Elle représente environ deux tiers du coût du carburant à la pompe. Une partie de son produit est transférée aux régions et départements pour compenser les transferts de compétences. Son assiette tend à diminuer avec la baisse de consommation des produits pétroliers.
- Quelles sont les ressources non fiscales de l’État ?
Les ressources non fiscales de l’État comprennent principalement les dividendes des entreprises publiques, les produits du domaine de l’État, les ventes de biens et services, les remboursements de prêts, et les produits des amendes. Elles représentent environ 9% des recettes brutes de l’État. Bien qu’elles puissent fluctuer significativement, ces ressources connaissent une évolution relativement stable sur les dernières années.
